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关于川渝两地嘉陵江水生态环境保护协同立法研究

时间:2021-09-08

关于川渝两地嘉陵江水生态环境保护协同立法研究

市人大城环委课题组

内容摘要:为了贯彻落实习近平生态文明思想、习近平法治思想以及党中央关于推动成渝地区双城经济圈建设的重大决策部署,深入实施长江保护法、水污染防治法等系列法律法规,针对川渝两地共同面对的嘉陵江流域现实问题开展研究,从机制协作、规划协调、监测协同、标准协商、应急联动、执法联合、信息共享、生态补偿等八个方面提出立法建议,为川渝两地开展生态环境保护协同立法提供决策建议和有益参考。

关键词:川渝两地;嘉陵江;水生态环境保护;协同立法

嘉陵江是长江上游左岸最大支流,发源于秦岭北麓的陕西省凤县代王山,全长1345公里,流域面积16万平方公里,主要流经陕西省、甘肃省、四川省、重庆市。嘉陵江四川段全长641公里,流域面积3.58万平方公里,主要流经广元、南充和广安3个市。嘉陵江重庆段全长152公里,流域面积9590平方公里,流经合川、北碚、沙坪坝、渝北、江北、渝中6个区(如图)。川渝两地水系发达,河流湖泊相连相通,跨界河流多达81条,属于嘉陵江流域的有38条,其中17条河流布设有监测断面21个,2021年1-2月Ⅰ—Ⅲ类水质16个,Ⅳ类水质3个,Ⅴ类水质2个。当前,川渝两地嘉陵江流域还有部分河流水质达不到水域功能要求,个别河流还存在Ⅴ类水质的断面。水污染联防联控机制还不健全、协作力度不够深入,较难打破现行的行政区域划分和管理职责划分,无法达到流域一体化治理的效果。

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一、川渝两地嘉陵江水生态环境保护协同立法研究的背景

加强生态环境保护协作是中央作出推动成渝地区双城经济圈建设重大战略布局的核心内容。2020年1月3日,习近平总书记主持召开中央财经委员会第六次会议指出,推动成渝地区双城经济圈建设,有利于在西部形成高质量发展的重要增长极。同年10月,中共中央政治局审议《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》时指出,推动成渝地区双城经济圈建设是构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的一项重大举措。推动成渝地区双城经济圈建设其中一项核心内容就是要求川渝两地相互协作,唱好“双城记”,加强生态环境保护,建设高品质生活宜居地。建立长江流域生态保护和修复协作机制是长江保护法的明确规定。2021年3月1日,长江保护法正式实施。该法明确规定,长江流域相关地方根据需要在地方性法规和政府规章制定、规划编制、监督执法等方面建立协作机制,协同推进长江流域生态环境保护和修复。嘉陵江作为长江重要支流,建立协作机制加强对嘉陵江流域水生态环境保护和修复成为川渝两地的法定职责。川渝两地开展嘉陵江水生态环境保护协同立法是两地人大常委会推动成渝地区双城经济圈建设的具体行动。两地人大常委会深入贯彻习近平生态文明思想、习近平法治思想,以及党中央关于推动成渝地区双城经济圈建设的重大决策部署要求,建立形成合作机制,明确提出推进嘉陵江水生态环境保护协同立法研究。课题组严格落实两地人大常委会安排部署,积极开展嘉陵江水生态环境保护协同立法研究,与四川省人大相关专门委员会不断深化思想认识、加强沟通交流、探索合作机制,就立法协同形式、协同内容、协同进程等内容达成共识。课题组认真对比了上位法和四川省相关条例,深入摸清了嘉陵江水生态环境保护中需要协同解决的问题,在参考国内外立法经验的基础上提出了对策建议。

二、川渝两地嘉陵江水生态环境保护的立法现状

精准摸清嘉陵江适用的法律法规是开展立法研究的基础。本文重点从国家立法情况分析、川渝两地地方性法规对比、《重庆市水污染防治条例》与《四川省嘉陵江流域生态环境保护条例(草案)》对比三个维度分析论证立法现状。

(一)国家立法情况分析

根据立法法、《全国人民代表大会常务委员会关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的决议》和有关法律规定,地方人大应当结合本地实际进一步细化生态环境保护上位法规定,积极探索在生态环境保护领域先于国家进行立法。川渝两地的地方性法规也已经对上位法作了许多细化规定,本文聚焦嘉陵江水生态环境保护协同立法,重点梳理分析了长江保护法、水污染防治法、环境保护法、水法、航道法、防洪法等主要上位法(如表1)中涉及联防联控有关的内容,提出以下几个方面需要重点关注的规定。

(表1:国家立法与嘉陵江水生态环境联防联控相关的部分内容)

长江保护法

水污染防治法

环境保护法

水法

航道法

有关规定

第二条:适用嘉陵江流域;

第四条:国家建立流域协调机制;

第五条:地方政府和河湖长责任;

第六条:地方建立协作机制;

第八条:地方生物多样性调查职责;

第九条:完善生态环境风险报告和预警机制;

第十条:完善应急联动工作机制;

第十二条:第三方评估;

第十三条:信息共享。

第十三条:省界水体水环境质量标准;

第十六条:流域水污染防治规划;

第二十六条:省界水体水环境质量状况监测和报告;

第二十八条:流域水环境保护联合协同机制;

第二十九条:维护流域生态功能。

第二十条:国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制,实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。

第十二条:设立流域管理机构。

第六条:规定航道规划应当符合环境保护规划。

1.关于重大事项协调机制

长江保护法第四条规定:“国家建立长江流域协调机制,统一指导、统筹协调长江保护工作,审议长江保护重大政策、重大规划,协调跨地区跨部门重大事项,督促检查长江保护重要工作的落实情况。”第九十五条规定,长江重要支流包括嘉陵江、乌江。因此,根据长江保护法规定,川渝两地涉及嘉陵江流域的重大事项由国家建立的长江流域协调机制解决。

2.关于建立协作机制

长江保护法第六条规定:“长江流域相关地方根据需要在地方性法规和政府规章制定、规划编制、监督执法等方面建立协作机制,协同推进长江流域生态环境保护和修复。” 环境保护法第二十条和水污染防治法第二十八条都规定了,国家建立跨行政区域的联合协作机制,实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。显然,川渝两地的水污染防治协作机制,既可以由国家建立,也可以由地方根据需要建立。同时,在国家建立协作机制的基础上,地方进行细化完善也是有上位法依据的。

3.关于水污染防治规划

水污染防治法第十六条规定:“防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划。国家确定的重要江河、湖泊的流域水污染防治规划,由国务院环境保护主管部门会同国务院经济综合宏观调控、水行政等部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制,报国务院批准。其他跨省、自治区、直辖市江河、湖泊的流域水污染防治规划,根据国家确定的重要江河、湖泊的流域水污染防治规划和本地实际情况,由有关省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门会同同级水行政等部门和有关市、县人民政府编制,经有关省、自治区、直辖市人民政府审核,报国务院批准。”

4.关于水环境质量标准

水污染防治法第十三条规定,国务院环境保护主管部门会同国务院水行政主管部门和有关省、自治区、直辖市人民政府可以确定重要江河、湖泊流域的省界水环境质量标准,报国务院批准后施行。根据法律规定和调研了解,嘉陵江流域水环境质量标准由国家统一制定,地方只针对排污标准作出规定。

5.关于水环境质量监测

水污染防治法第二十六条规定,国家确定的重要江河、湖泊流域的水资源保护工作机构负责监测其所在流域的省界水体的水环境治理状况,并将监测结果及时报国务院环境保护主管部门和国务院水行政主管部门;有经国务院批准成立的流域水资源保护领导机构的,应当将监测结果及时报告流域水资源保护领导机构。根据法律规定,嘉陵江流域水环境质量监测由国家统一负责。

6.关于风险报告和预警机制

长江保护法第九条第二款规定,国务院有关部门和长江流域县级以上地方人民政府及其有关部门按照职责分工,组织完善生态环境风险报告和预警机制。水污染防治法第二十九条规定,国务院环境保护主管部门和省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门应当会同同级有关部门根据流域生态环境功能需要,明确流域生态环境保护要求,组织开展流域环境资源承载能力监测、评价,实施流域环境资源承载能力预警。根据法律规定,地方政府负有组织完善嘉陵江流域生态环境风险报告和预警机制的职责。

7.关于应急联动机制

长江保护法第十条规定,国务院生态环境主管部门会同国务院有关部门和长江流域省级人民政府建立健全长江流域突发生态环境事件应急联动工作机制,与国家突发事件应急体系相衔接,加强对长江流域船舶、港口、矿山、化工厂、尾矿库等发生的突发生态环境事件的应急管理。根据法律规定,省级人民政府负有建立健全应急联动工作机制的职责。

8.关于信息共享机制

长江保护法第十三条规定,国家长江流域协调机制统筹协调国务院有关部门和长江流域省级人民政府建立健全长江流域信息共享系统。国务院有关部门和长江流域省级人民政府及其有关部门应当按照规定,共享长江流域生态环境、自然资源以及管理执法等信息。根据法律规定,省级人民政府负有信息共享的职责。

(二)川渝地方性法规对比

1.法规体例对比。川渝两地保护水生态环境的地方性法规共19件(如表2)。通过分析可见,四川省没有一部综合性系统性专门的保护水生态环境的地方性法规,相关规定散见于环境保护条例、饮用水水源保护管理条例等法规当中,而其突出特点在于针对重点流域制定了专门的地方性法规,如2019年制定的《四川省沱江流域水环境保护条例》、云贵川三省正在推进的赤水河流域保护共同立法。重庆市有一部覆盖重庆全域的综合性地方性法规,即2020年10月1日起施行的《重庆市水污染防治条例》,没有针对流域的地方性法规。

2.法规内容对比。重庆市现有地方性法规对包括嘉陵江流域生态环境保护的责任、规划、监督管理、防治措施、饮用水水源保护、产业禁投、绿化缓冲带划定、禁养区划定、水资源管理以及生态保护红线管控制度、生态补偿制度、损害赔偿制度等进行了综合规范,而对加强协作配合、共享信息、共同预防、共同治理等只作出原则性规定。四川省现有地方性法规分别针对饮用水水源保护、水利工程管理、城镇排水与污水处理等单独立法,同时根据实际针对沱江、赤水河进行协同立法,已经出台的沱江流域水环境保护条例重点明确了沱江流域水环境保护措施、加强对沱江饮用水水源功能保护、突出对沱江干流岸线1公里范围内的生态环境硬约束机制等。

(表2:四川、重庆关于水生态环境保护的地方性法规)

条例名称及最新修改时间

条例名称及最新修改时间

《四川省环境保护条例》(2017年制定)

《重庆市环境保护条例》(2018年修正)

《四川省饮用水水源保护管理条例》(2019年修正)

《重庆市水污染防治条例》(2020年制定)

《四川省水利工程管理条例》(2017年制定)

《重庆市水资源管理条例》(2018年修正)

《四川省城镇排水与污水处理条例》(2019年修正)

《重庆市航道管理条例》(2018年修正)

《四川省沱江流域水环境保护条例》(2019年制定)

《重庆市水路运输管理条例》(2018年修正)

《四川省都江堰水利工程管理条例》(2019年修订)

《重庆市港口条例》(2016年修订)

《四川省航道条例》(2018年制定)

《重庆市水上交通安全管理条例》(2011年修订)

《四川省河道采砂管理条例》(2015年制定)

《重庆市河长制条例》(2020年制定)

《四川省水路交通管理条例》(2012年修正)

《四川省水上交通安全管理条例》(2012年修正)

四川省《中华人民共和国水法》实施办法(2012年修正)

(三)《重庆市水污染防治条例》与《四川省嘉陵江流域生态环境保护条例(草案)》对比

制定《四川省嘉陵江流域生态环境保护条例》已列入四川省人大常委会2021年立法计划,由四川省生态环境厅省环境政策研究与规划院起草了代拟稿,目前正在广泛征求意见,预计今年5月提请审议。草案征求意见稿共九章一百零一条,分为总则、规划与管理、资源保护、饮用水水源与其他特殊水体保护、污染防治、绿色发展、区域协作、法律责任以及附则。与之相比,《重庆市水污染防治条例》对水污染防治作出了更细更严的规定,在协同立法中不便统一协调。如第二十一条关于划定绿化缓冲带的规定,第二十八条关于禁止在长江、嘉陵江、乌江岸线一公里范围内布局新建重化工、纸浆制造、印染等存在环境风险的项目的规定,第三十条、三十一条关于城乡生活污水集中处理设施及配套管网建设的规定,第四十一条关于禁止在长江干流和重要支流河道管理范围内的非耕地上从事种植等生产经营活动的规定,以及第四十二条关于禁养区划定的规定。

三、国内外流域立法的经验借鉴

针对流域管理进行立法实践,国内外均有一些成功经验值得学习借鉴。

(一)国内流域立法制度建设现状

1. 国家层面与流域管理相关的立法情况

(1)国家制定的与流域有关的法律法规有《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国水法》等20余部。除法律法规之外,部门出台了一些加强流域管理的政策性文件,比如《关于全面推行河长制的意见》《生态综合补偿试点方案》《加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》《关于建立跨省流域上下游突发水污染事件联防联控机制的指导意见》等。

(2)长江保护法于2021年3月1日起施行。该法针对长江特定区域、特定问题采取特别制度措施,从规划管控、资源保护、污染防治、生态修复、绿色发展等方面作出保护长江流域生态环境的系列规定,并明确国家层面建立长江流域协调机制,统一指导协调长江保护工作。

(3)专门针对流域管理的有2部行政法规,都属于跨行政区域的流域性立法。一部是1995年8月8日中华人民共和国国务院令第183号发布的《淮河流域水污染防治暂行条例》,设立淮河流域水资源保护领导小组,协调、解决淮河流域水资源保护的重大问题,监督、检查淮河流域的水污染防治工作,尤其是河南、安徽、江苏、山东四省涉及淮河流域的河流、湖泊、水库、渠道等地表水体的污染防治。通过控制水污染物排放总量,持续开展水体变清重大行动,充分利用水利工程体系,统筹保护和治理,实施跨区域跨部门联防联控。另一部是2011年9月7日中华人民共和国国务院令第604号发布的《太湖流域管理条例》,调整的是江苏、浙江、上海两省一市的太湖流域的水资源保护、水污染防治、防汛抗旱及生产生活生态用水安全,国务院设立了太湖流域管理机构,采取流域管理与行政区域管理相结合的方式,统筹协调太湖流域管理中的重大事项。该条例规范了饮用水水源保护区的日常巡查、跨行政区域的联合供水项目管理、防汛抗旱期间的水资源应急调度、取水总量的实时控制情况监控、排污总量限制等。

(4)通过以上梳理,可以看出我国已经形成了以自然资源合理利用为主要内容的自然资源管理法律、以防治环境污染为主要内容的环境保护法律、以防止生态破坏和防治自然灾害为主要内容的防控治理法律,这些都是实施流域管理的法律依据。虽然水法、环境保护法、水污染防治法分别规定了水行政主管部门、流域管理机构、生态环境行政主管部门对水质进行监测、对水资源进行管理,但客观上讲,不同流域的基本情况不同,有待解决的问题也不一样,比如黄河下游不断出现生态基流断流,长江中下游连年洪灾水患,一般性规定无法解决江河的具体特殊问题,所以有必要针对流域进行差别化立法。

2. 省市层面与流域管理相关的立法情

省市共有57部流域管理的地方法规和政府规章(目录见附件),其中省级出层面台地方性法规21部、发布政府令1部共占比38.60%,地市级出台地方性法规35部占比61.40%(如图2)。

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从法规类型看,流域管理方面的立法可以分为综合型、特定型和单行型三种,其中名称是“保护”的综合型立法14部占比24.56%,名称是“生态环境保护”的特定型立法10部占比17.54%,名称是“水生态环境保护”的单行型立法33部占比57.9%(如图3)。

(二)国外流域立法制度建设现状

在世界近现代史上,欧美发达国家先后对大江大河流域进行了大规模开发,以此带动本国的经济复苏和发展,在经历了开发、破坏、治理、保护和生态利用等阶段之后,这些国家纷纷总结反思流域管理和河流开发治理利弊,结合自身实际加强流域管理立法,投入大量资金用于环境保护,在再开发时特别注重人口、经济、资源、环境之间的可持续协调发展。

1.美国田纳西河流域管理立法情况

田纳西河是美国第八大河,在罗斯福总统的倡导下1933年美国国会通过了《田纳西河流域管理局法》,成立了一个法人机构——田纳西河流域管理局,负责统筹田纳西河流域的防洪、发电、航运、造林、灌溉、水利工程建设、矿产发开等。田纳西河流域管理局是美国最大的公共电力公司,包括董事会和执委会。董事会主要负责制定田纳西河流域管理局的战略及政策。执委会分别主管某一方面的业务。《田纳西河流域管理局法》对田纳西河流域包括水资源在内的自然资源的有效开发和统一管理提供了法律保障,该法颁布至今,多次根据流域开发和管理的变化和需要进行修改和补充,使涉及流域的重大举措都得到相应的法律支撑。

2.莱茵河流域管理立法情况

莱茵河是欧洲西部第一长河,流域各国为保护莱茵河,先后签署了《莱茵河防治化学污染公约》《莱茵河流域行动计划》《莱茵河保护公约》,共同解决水资源开发利用、水污染防治、水资源退化等问题。2000年欧盟颁布了《欧盟水框架指令》,从水资源利用(含饮用水、地下水等)、水资源保护(含城市污水处理、重大事故处理、环境影响评价、污染防治等)、防洪抗旱和栖息地保护等作出规定,核心是所有国家的流域管理区每6年必须制定一次流域联合治理规划,树立一体化系统生态修复理念,建立统一的监测系统用于9个跨国界断面的监测,建立水质预警系统对突发性污染事故进行预警,规定统一的某些化学物质排放的标准,确保全面实现水资源保护目标。负责莱茵河流域管理的机构是保护莱茵河国际委员会和莱茵河流经国各自建立的流域管理机构。保护莱茵河国际委员会由全流域9个国家及欧盟代表共同组成,负责根据预定目标准备国际间对策计划和组织莱茵河生态系统研究,评估各成员国的行动效果,根据规定作出决策,通报莱茵河情况和治理成果,检测水质变化和突发污染预警。二十年来,在《欧盟水框架指令》的约束下,莱茵河治理效果显著,莱茵河流域管理被誉为国际流域管理典范。

(三)经验启示

一是建立完善的流域法律法规。立法是加强流域管理的根本保障,但由于河流跨界情况比较普遍,所以要么限定适用范围仅为本行政辖区内,比如《吉林省松花江流域水污染防治条例》规定适用于本省行政区域内松花江流域的江河、湖泊、水库、渠道等地表水体和地下水体的污染防治,《黑龙江省松花江流域水污染防治条例》规定适用于本省行政区域内汇入松花江水系的所有地表水的全部集水区域的水体污染防治;要么由更高层面立法来调整全流域,比如《欧盟水框架指令》将莱茵河流域作为一个整体空间来考虑,《田纳西流域管理法》为田纳西流域统一管理提供法律依据。

二是确定流域综合管理机构。国内河流的管理主要是以行政区划为基础来确定行政主管机构,重要流域也按照水系建立了中央层面的行政主管机构(黄河水利委员会、长江委员会、淮河委员会、珠江委员会),现实中涉及几个部门(水行政主管部门、生态环境主管部门、流域管理机构),职权之间难免有一定交叉,存在都管都不管的情况;美国、法国、澳大利亚等发达国家大多都组建了流域管理机构,对全流域的水利工程、防洪抗旱、资源保护、污染防治等进行统一管理。流域综合管理模式有利于统筹河流保护与水资源开发利用,有利于流域生态系统良好可持续发展,这种模式取得了较好的效果,值得借鉴。

三是规范流域管理各项制度。要从生态系统整体性和系统性出发,践行新发展理念、构建新发展格局,统筹考虑水环境、水生态、水资源、水安全、水文化和岸线等多方面的有机联系,推进流域上中下游、江河湖库、左右岸、干支流协同治理,建立统一的管理规划目标、统一的污染物排放标准、统一的技术监测系统,实现生态安全风险预警、信息互通共享、联合巡查执法、横向生态补偿,真正让天更蓝水更清。

四、川渝两地嘉陵江水生态环境保护协同立法存在的问题

本文重点研究解决川渝两地嘉陵江水生态环境保护协同立法的现实问题。通过前面的分析,我们可以清晰地判断,嘉陵江流域已有长江保护法、水污染防治法等上位法作为法律支撑,重庆有《重庆市水污染防治条例》等地方性法规针对水污染防治作出细化规定,同时也对建立联防联控机制作出了原则性规定。然而当前法律法规关于联防联控机制的规定过于原则,有的内容虽然通过签订政府间双边协议作出了细化规定,但显然不能与依法治国、推动成渝地区双城经济圈建设的要求相适应,有必要通过协同立法细化上位法规定、固化有益经验、探索创新机制。

(一)两地法规缺少关于协作机制的规定

长江保护法第六条规定,长江流域相关地方根据需要在地方性法规建立协作机制,协同推进长江流域生态环境保护和修复。嘉陵江是长江的重要支流,川渝两地目前还没有针对嘉陵江水生态环境保护和修复的地方性法规,相关的协作机制也还没有建立起来,这是首当其冲应当解决的问题。一是未建立沟通协调机制。省级人民政府之间就嘉陵江流域水生态环境保护的重大事项没有相应的协调机构或者工作机制,在规划编制、标准制定等方面缺乏沟通衔接,对流域跨行政区域的污染防治缺乏合作交流。 二是未建立联合巡河机制。针对嘉陵江流域跨界河流,没有建立两地河长联合巡河机制,不利于协同推进同一河流不同行政区域的上下游、左右岸的风险防范、隐患排查、监测预警、污染防治等工作。三是未建立联合调度机制。两地水利部门未建立嘉陵江流域跨行政区域闸坝联合调度、生态补水、防洪治理机制,水资源难以实现共同调配和监管,存在跨界河流生态基流得不到完全保障的现象。四是未建立流域协同监督机制。两地人大没有建立嘉陵江流域跨行政区域的水生态环境保护协同监督机制,对于实施协同立法的相关规定缺乏相应的协同监督手段,涉及跨行政区域的问题较难做到相互监督、共同促进。

(二)两地法规缺少关于两地规划协调的规定

不同行政区域根据自身环境资源状况和经济社会发展需求,编制国民经济和社会发展规划、国土空间规划、生态环境保护规划以及其他各类专项规划,难免追求本行政区域的利益最大化,而将污染危害外部化。在两地建立协作机制的基础上,最重要的就是要解决两地规划不协调的问题。一是产业规划不协调。两地部分交界处产业规划着眼于本行政区域,未统筹考虑上下游、左右岸经济发展、污染排放、基础设施等情况,造成了上游污染下游、下游无计可施的状况。如四川省武胜县清平镇,在嘉陵江干流川入渝金子断面上游沿岸发展了上千亩萝卜种植基地,大量农药化肥流失进入水体,影响嘉陵江川入渝水质;四川省开江县任市镇,在任市河联盟桥国控断面沿岸发展300亩小龙虾养殖基地,养殖尾水直排任市河影响河流水质。二是专项规划不协调。重庆市“十四五”规划和二〇三五年远景目标提出,成渝地区推动长江上游航运枢纽建设,组建长江上游港口联盟,加强港口协作、航道联建。推进跨区域重大蓄水、提水、调水、防洪工程建设,增强跨区域水资源调配能力。两地在编制污水处理基础设施、水利、航道、港口等专项规划时缺乏统筹协调和法制支撑,与推动成渝地区双城经济圈建设的目标任务不相匹配。三是“三线一单”不协调。两地制定的“三线一单”在环境要素分阶段目标上存在差异,在相邻行政单元的环境治理目标设置不一致,部分相邻环境管控单元划定不协调,生态环境准入清单的层级、侧重各有不同。

(三)两地法规缺少统一污染物排放标准的规定

同一流域不同行政区域的污染物排放标准不同,不利于对整个流域的环境承载能力进行计算,不利于开展联合执法,也不利于推进生态共建共享和产业协同发展。两地未建立标准一体化统筹协调机制,缺乏统一的标准化平台,行业部门缺乏沟通会商机制,导致污水排放标准不同。如,四川省农村生活污水处理设施排放标准有三个等级,而重庆只有两个等级,四川要严于重庆。再如,重庆制定了餐饮船舶、化工园区污水排放标准,四川则没有制定相应的标准。

(四)两地法规缺少关于污染监测协同的规定

监测预警直接关系到嘉陵江流域水生态环境保护的应急响应和及时防治,然而当前针对跨界污染问题的监测协同缺位。一是未建立监测协同机制。两地在监测发展规划以及年度监测任务部署时,对涉及跨行政区域的监测任务未充分协调,实施过程协同不足。二是监测网络未统筹布局。网络构建仅立足于本行政区域,未从双城经济圈的大区域考虑,对大尺度的区域性、流域性监测点位以及监测项目等考虑不足、优化不够,对相毗邻区县的监测能力建设统筹谋划不足。三是监测质量监管协作不足。尚未建立较完善的跨区域监测质量监管协作机制,两地监测标准及监测管理标准执行情况存在一定差异。

(五)两地法规缺少关于应急联动的规定

两地针对跨行政区域的突发水污染事件,法规层面未建立以流域为单元的水污染突发事件应急准备、应急处置、事后修复的联动机制,在环境安全保障中还存在风险。行政区域边界处往往是环境污染事故多发地区。2017年至2019年,与四川交界的12个区县共作出行政处罚决定3425件,包含四川隆昌红动玻璃有限公司渔箭分公司委托驾驶员转运喷釉废水倾倒荣昌区安富街道雨水井和四川省遂宁市众旺运输服务有限公司在潼南区花岩镇龙怀村 8社公路旁倾倒气田水两起跨境水环境污染违法案件,其中,隆昌县红动玻璃有限公司渔箭分公司跨界违法倾倒喷釉废水还造成突发环境事件。

(六)两地法规缺少关于信息共享的规定

两地针对收集的大量污染源、环境质量、监测、水文等信息,缺乏法规层面的信息共享机制,导致协同治理缺乏有力的信息支撑。一是未建立监测信息共享机制。尚未充分实现跨界流域省级、区县级断面水质监测数据、入河排污口、重点污染源监测等信息共享,数据互认体系需进一步完善。二是未建立突发环境事件特征污染物信息交换机制。上下游之间可能引发跨界突发环境事件的特征污染物信息交换机制尚未建立,不利于下游区县有针对性的储备相应的突发环境事件应急监测技术方法、设备物资、人员等。三是未建立环评审批信息共享机制。可能造成跨界突发环境事件的建设项目环评审批,区域沟通协调迟滞。四是未建立实时数据共享机制。两地先后建立了生态环境大数据平台,并按照生态环境部的要求在国家层面实现了数据的互联互通和信息共享,但在省市、区域和流域层面暂未实现实时数据共享联动。

(七)两地法规缺少关于联合执法的规定

川渝两地均制定了地方性环保法规,由于立法针对性存在差异,统一执法尺度、标准存在一定障碍,同一违法行为法规规定的法律责任不一,执法人员自由裁量标准不一。同时,两地也未在法规层面建立联合执法机制,缺少统一的制度安排、行动规划,没有形成长期稳定的工作模式,大多只是针对一些短期内的专项治理,未上升到长期执法的层面,形成制度化的工作机制,不能完全有效弥补因边界相邻地区环境管理要求差异与环境信息不对称形成的监管“空挡”。同时,涉案行为的管辖、跨界执法人员资质、证据的收集和认定在法律法规上也缺乏相应的支撑。区域、流域相邻区县间功能区划协调统一机制需进一步完善。如若跨界河流上下游之间水域功能区划不统一,易造成监测、预警、处置的标准不统一。

(八)两地法规缺少关于生态补偿的规定

四川省已经在省、市内开展了生态补偿,重庆市在区县之间也开展了生态补偿试点,但是在跨省、市层面还没有建立生态补偿机制。虽然我市与四川省签订了不同层级、不同形式的跨界流域联防联控合作协议,陆续开展了相关的联合执法、巡查检查、环境监测等工作,对推进流域保护和治理起到了积极作用。但是,两地跨界河流“割裂”治理现象客观存在,大部份合作协议内容均为原则性条款,没有具体的如治理措施、工作任务、资金保障等内容,两地开展的联合执法、联席会议等工作没有形成一种长期性、持续性、稳定性的工作常态。

五、开展川渝两地嘉陵江水生态环境保护协同立法的建议

推动成渝地区双城经济圈建设要“集中精力办好自己的事情,同心协力办好合作的事情”。开展川渝两地嘉陵江水生态环境保护协同立法的目的是细化联防联控机制,推动嘉陵江流域水生态环境保护和修复,建议重点解决机制协作、规划协调、监测协同、标准协商、应急联动、执法联合、信息共享、生态补偿等八个方面的问题,在四川省相关条例的相关章节和重庆市相关决定中共同作出规定。

(一)建立完善协作机制。一是建立重大事项协调机制。两地建立沟通协调机制,统一指导、统筹协调嘉陵江流域水生态环境保护工作,共同确定规划编制、排污标准、防治措施、调水补水等重大事项,推动流域保护跨行政区域合作,督促检查重要工作的落实情况。两地有关部门和相关地方人民政府负责落实协调机制的决策,按照职责分工负责嘉陵江水生态环境保护相关工作。二是建立联合河长制。两地建立嘉陵江流域联合河(湖)长制,定期开展跨界河流联合巡查,重点针对工业污染、畜禽养殖、入河排污口、环境风险隐患点等开展巡河。市级河(湖)长每年至少开展一次联合巡查,区县级河(湖)长每年至少开展两次联合巡查。鼓励开展跨行政区域的交叉巡河。三是建立联合调度机制。两地建立跨行政区域闸坝联合调度、生态补水、防洪治理机制,维持河(湖)基本生态用水需求,重点保障枯水期的生态基流,推进水利资源共享、调配、监管一体化。四是建立联合监督机制。两地人大常委会共同发挥人大代表作用,通过调研、视察、听取和审议专项工作报告、开展执法检查、询问和质询、特定问题调查等方式,加强对嘉陵江水生态环境保护工作的监督。

(二)建立完善规划协调机制。要实现两省市流域治理标准统一、项目统筹、“一张清单管两地”,真正实现流域一体化治理,必须从流域治理规划的顶层设计着手。建议参照借鉴广东和广西共治模式,在长江流域规划体系引领、指导和约束下,推动编制川渝两地“十四五”嘉陵江流域水生态环境保护规划。以规划编制为抓手,两地共同开展流域环境承载能力分析,结合流域水环境信息、水资源状况、流域各行政区域经济社会发展、自然资源禀赋特征等情况,确定流域生活生产生态空间、优化流域产业规划布局、统筹确定流域产业禁投清单、统一流域污染物排放标准、科学分段确定流域纳污总量,从根本上强化流域污染源头管控、明确生态修复任务。统筹建立统一、透明的市场准入政策,实施统一的市场准入负面清单。一是统一川渝两地对清单涉及管控对象的界定,如“长江支流”、“沿江1公里”、“合规产业园区”等。二是统一清单管控尺度和内容,如两地均涉及的“长江上游珍稀保护鱼类自然保护区”准入要求,“长江1公里、5公里”准入要求等。三是相互借鉴正面清单,服务民生和推进经济高质量发展。四是加强区域重点产业发展、布局规划研究,做到全局一盘棋,积极推动传统产业转型,落后产能淘汰,为优质产业项目腾出发展空间。

(三)建立完善标准协商机制。生态环境保护标准一体化是实现川渝两地生态环境规划、监督和执法一体化的重要基础,生态环境标准一体化建设要以满足川渝两地生态共建环境共治的需求为重点。建立两地生态环境标准一体化联席会议制度,加强两地生态环境标准信息“共商共享”,不断完善生态环境标准制修订沟通和会商机制。根据已经掌握的两地现行生态环境标准存在的主要差异,对现行地方标准组织评估,针对突出问题和重点行业,持续推进生态环境标准的制定和修订。针对川渝两地跨界河流水污染等突出生态环境问题,加快推进《水污染物综合排放标准》修订完善,积极推进水污染物排放标准在行业类别、覆盖污染物范围和排放标准限值等方面的统一,开展省际跨界河流水环境质量、水污染物排放、水环境监测等方面的标准制修订,不断强化生态环境标准对两地生态环境质量改善的促进作用。

(四)建立完善监测协同机制。建议两地建立监测协同机制,完善跨界水体监测网络,共同开展水资源承载能力监测、水环境质量监测、水污染防治预警工作。一是将监测协作纳入重大事项协调机制,在制定涉及两地生态环境监测工作相关政策时,立足于双城经济圈一体化,弱化跨界监测,强化省际内部沟通协调及责任共担。二是建议统筹谋划监测网络及能力建设。梳理、优化双城经济圈大区域的监测点位布设。统筹谋划监测能力建设,特别是对于两地毗邻的区县,宜协商、统筹谋划,以更好地发挥建设资金使用绩效。三是协同监测任务一体部署、共同实施。双方共同编制监测规划和年度任务,共同部署、组织实施涉及跨区域跨流域的监测任务、应急演练。四是加强监测数据共享。通过省级生态环境数据平台逐步实现跨界流域省级、区县级断面水质监测数据以及重点污染源监测信息共享。

(五)建立完善应急联动机制。针对突发水污染事件,充分准备,及时联动,共同处置,既有利于防范重大环境风险,也有利于减少次生污染发生。建议两地建立嘉陵江流域突发水污染事件应急联动机制。一是建立突发事件应急准备协同机制,联合推动环境风险防控,开展联合会商,及时通报信息,发布预警。二是建立突发事件联合应急处置机制,及时准确发布事态发展和应急处置信息,协同采取拦污控污措施。三是建立突发事件事后修复联合机制,共同评估损失,落实损害赔偿,制定修复方案,共同推动水生态环境损害修复。

(六)建立完善信息共享机制。现代化的联防联控,必须以信息先行为保障。建议借鉴太湖流域水环境综合治理信息共享平台模式,成立水环境综合治理信息共享平台领导机构,搭建信息共享平台,统筹两地水环境、水资源等数据信息,实现流域水环境综合治理信息共建共享,为流域治理、产业规划、环境执法等工作提供科学全面的数据支撑。一是健全信息交换机制。对上下游之间可能引发跨界突发环境事件的特征污染物信息,要形成交换机制,并指导相关区县有针对性的储备相应的突发环境事件应急监测技术方法、设备物资、人员等。二是健全建设项目审批联动机制。建立健全区域流域相邻区县间功能区划协调统一机制、可能造成跨界突发环境事件的建设项目环评审批区域沟通协调机制,优化产业、企业布局,从源头防范突发环境事件发生。三是督促指导相关区建立健全与四川省毗邻市的联防联控机制。

(七)建立完善生态补偿机制。目前,单纯依靠行政手段来协调处理跨行政区域流域的污染治理特别是源头防控等工作,收效有限,必须引入经济激励措施,充分发挥经济杠杆撬动环境治理和生态保护,加快构建流域保护和治理长效机制。虽然川渝两地在辖区范围内均建立了流域横向生态补偿机制,但因意见分歧太大,跨省市流域间的横向生态补偿机制至今尚未建立。建议借助成渝地区双城经济圈建设契机,建立跨省市流域间的横向生态补偿机制,真正构建起上下游“成本共担、效益共享、合作共治”的机制,实现跨系统、跨部门整合资源推进流域治理工作的格局。

(八)建立完善联合执法机制。建议以生态环境执法机构改革为契机,探索建立川渝联合执法机构,作为跨行政区域治理的常态化联合执法力量,开展行之有效的联合执法行动,共同维护流域整体利益。同时,通过地方立法,推进解决长期以来跨行政区域执法的区域限制等问题,出台细化调查、取证、证据适用和管辖的规范性文件,为推进联合执法常态化开展提供依据和支撑。加强区域环境风险防控。强化协议落地落实,进一步加强区域、流域联合环境安全隐患排查、联合演练、协同处置,共同预防、统一行动、协同处置,快速应对跨界污染事件,实现跨界区域联防联控常态化。强化行刑衔接,加强公、检、法、司、生态环境、应急等部门横向联动,构建生态环境执法“无缝对接”体系,加强和规范证据固定收集,提高行政执法效率和刑事打击效能。

参考文献:

[1]周旺生:《立法学》 [ M ] , 北京:法律出版社,2009年。

[2]韩德培:《环境保护法教程》 [ M ] , 北京:法律出版社,2015年。

[3]德沃金:《法律帝国》 [ M ] , 北京:中国大百科全书出版社,1996年。

[4]陈光:《我国区域立法协调研究》 [ D ],山东大学博士学位论文,2011年。

[5]王晓明:《水生态环境保护与经济发展之间的关系研究》[ J ],《经济研究》,2018年第5期。

[6]汪伟全:《国外区域合作协调机构的比较研究及其启示》[ J ],《中国科技论坛》,2011年第1期。

[7]王娟,何昱:《京津冀区域环境协同治理立法机制探析》[ J ],《河北法学》,2017年第7期。

[8]刘宁:《共同维系人水和谐的水生态环境》[ J ],《中国水利报》,2005年11月12日第001版。

[9]彭兴庭:《“流域立法”值得期待》[ J ],《中国改革报》,2006年4月4日第007版。

[10]王秉杰:《现代流域管理体系研究》[ J ],《环境科学研究》,2013年4月第26卷第4期。


附件1

重庆市人民代表大会常务委员会

关于与四川省加强嘉陵江流域水生态环境

协同保护的决定

(讨论稿)

为深入贯彻习近平生态文明思想,推动成渝地区双城经济圈建设,共同筑牢长江上游重要生态屏障,保护川渝地区嘉陵江流域生态环境,维护生态安全,保障公众健康,根据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国长江保护法》等有关法律、法规,结合重庆市实际,作如下决定:

一、【协同原则】加强嘉陵江流域水生态环境协同保护,应当坚持上下联动、统筹协调、问题共商、信息共享、共治共保原则。

二、【范围界定】本决定所称嘉陵江流域,是指由嘉陵江干流重庆段及其支流和湖泊形成的集水区域所涉及的县级行政区域。

三、【协调机制】重庆市人民政府应当与四川省人民政府建立嘉陵江流域协调机制,统筹协调、解决嘉陵江流域水生态环境保护重大事项,督促检查重要工作的落实情况。

重庆市有关部门和相关地方人民政府负责落实川渝嘉陵江流域流域协调机制的决策,按照职责分工负责嘉陵江水生态环境保护相关工作。

重庆市嘉陵江流域各级河(湖)长负责嘉陵江流域管理保护相关工作。

四、【资源协同开发利用】 重庆市水行政主管部门应当会同四川省水行政主管部门组织相关地方人民政府开展水资源综合科学考察和调查评价,配合流域管理机构编制流域综合规划,加强相关规划和项目建设布局水资源论证工作,合理组织开发、综合利用本辖区水资源。川渝两地水资源开发、水资源配置等重大建设项目应当全流域统筹兼顾,征求双方相关部门意见。

重庆市水行政主管部门应当会同四川省水行政主管部门将嘉陵江流域水利水电、航运枢纽等工程生态用水调度纳入日常运行调度规程,联合建立跨界河流生态流量调度机制,明确生态流量,完善生态流量监控设施,保证河湖生态流量水量。对嘉陵江流域已建小水电工程,不符合生态保护要求的,由所在地县级以上地方人民政府组织分类整改或者采取措施逐步退出。

五、【资源协同保护】重庆市水行政主管部门应当会同四川省水行政主管部门组织相关地方人民政府,按照上下游统一原则,划定河道、湖泊管理范围,加强河湖管理保护,联合打击非法侵占河湖水域的违法行为。

重庆市水行政主管部门应当会同四川省水行政主管部门组织相关地方人民政府编制嘉陵江流域河道采砂规划,依法划定禁止采砂区和禁止采砂期,严格控制流域采砂区域、采砂总量,共同开展河道非法采砂联合执法工作。

六、【水污染协同治理】重庆市人民政府应当会同四川省人民政府根据嘉陵江流域生态环境和资源利用状况,制定流域生态环境准入清单。

重庆市相关地方人民政府应当统筹工业和城乡生活污水集中处理设施及配套管网建设,会同四川省相关地方人民政府加强跨界水体污染联防联控治理,共同编制不达标重点跨界河流治理方案。

重庆市农业农村主管部门应当会同四川省农业农村主管部门指导相关地方人民政府编制畜禽养殖发展规划和养殖水域滩涂规划,结合嘉陵江流域水环境保护,科学划定畜禽养殖禁养区、限养区、适养区和水产养殖养殖区。

七、【水生态协同保护】重庆市规划自然资源部门应当会同四川省规划自然资源部门统筹山水林田湖草等生态要素,指导相关地方人民政府健全生态环境空间管控体系,划定嘉陵江流域绿化缓冲带。

重庆市农业农村主管部门应当会同四川省农业农村主管部门规范禁捕工作,细化水域范围、规范休闲渔业活动,明确处罚措施和程序规范。

八、【饮用水水源地协同保护】重庆市生态环境主管部门应当会同四川省生态环境主管部门建立健全跨行政区域饮用水水源地风险联合防控体系,共同推进跨行政区域饮用水水源地保护区环境污染治理。

九、【执法司法协同】重庆市生态环境主管部门应当会同四川省生态环境主管部门建立完善联合执法机制,规范统一执法尺度,强化跨区域、跨流域联合执法,联合打击跨省界生态环境违法犯罪行为。

重庆市司法部门应当会同四川省司法部门加强嘉陵江流域生态环境司法保护协作,共同推进环境公益诉讼,协同审理侵害嘉陵江流域生态环境的跨界案件、嘉陵江流域生态环境损害赔偿诉讼案件。

、【应急协同】重庆市人民政府生态环境主管部门应当会同四川省人民政府生态环境主管部门建立健全嘉陵江流域突发水污染事件应急联动机制,联合推动水环境风险防控体系建设,开展突发事件联合应急处置。

十一、【监测协同】重庆市生态环境主管部门应当会同四川省生态环境主管部门共同推进水生态环境监测网络建设,开展水环境预警预报会商,建立跨区域监测质量监管协作机制。

十二、【标准协同】重庆市生态环境主管部门应当会同四川省生态环境主管部门建立完善生态环境标准制修订沟通和会商机制,加强两地生态环境标准体系建设,协同推进重点领域标准制修订。

十三、【信息共享】重庆市人民政府应当与四川省人民政府统筹协调相关部门在已建立的台站和监测项目基础上,健全流域信息共享机制,推进嘉陵江流域水环境质量、水文、气象、重点污染源等数据互通共享。

十四、【河湖长联合巡河】重庆市河长办公室应当会同四川省河长制办公室建立嘉陵江流域联合河(湖)长制,定期开展跨界河流联合巡河工作。川渝两地嘉陵江省(市)级河(湖)长每年至少开展一次联合巡查河,区县级河(湖)长每年至少开展两次联合巡河。

十五、【人大监督协同】重庆市人民代表大会常务委员会应当会同四川省人民代表大会常务委员会共同发挥人大代表作用,通过调研、视察、听取和审议专项工作报告、开展执法检查、询问和质询、特定问题调查等方式,加强对本决定执行情况的监督。

重庆市相关地方人民代表大会常务委员会可以会同毗邻的四川省相关地方人民代表大会常务委员会,组织人大代表开展嘉陵江流域生态环境保护方面的监督。

十六、【实施时间】本决定自XXXX年XX月XX日起施行。


附件2

我国省市流域管理立法目录

湖北省清江流域水生态环境保护条例

安徽省巢湖流域水污染防治条例

辽宁省辽河流域水污染防治条例

吉林省辽河流域水环境保护条例

吉林省松花江流域水污染防治条例

四川省沱江流域水环境保护条例

贵州省赤水河流域保护条例

甘肃省石羊河流域水资源管理条例

广东省韩江流域水质保护条例

广西壮族自治州区巴马盘阳河流域生态环境保护条例

安徽省淮河流域水污染防治条例

陕西省渭河流域管理条例

黑龙江省松花江流域水污染防治条例

青海湖流域生态环境保护条例

青海省湟水流域水污染防治条例

湖南省东江湖水环境保护条例

陕西省渭河流域生态环境保护办法

山西省汾河流域生态修复与保护条例

浙江省草娥江流域水生态环境保护条例

海南省万泉河流域生态环境保护规定

新疆维吾尔自治区塔里木河流域水资源管理条例

甘肃省甘南藏族自治州洮河流域生态环境保护条例

黔南布依族苗族自治州涟江流域保护条例

黔东南苗族侗族自治州㵲阳河流域保护条例

广元市白龙湖亭子湖保护条例

雅安市青衣江流域水环境保护条例

榆林市无定河流域水污染防治条例

潮州市黄冈河流域水环境保护条例

江门市谭江流域水质保护条例

忻州市滹沱河流域生态修复与保护条例

汉中市汉江流域水环境保护条例

揭阳市重点流域水环境保护条例

珠海经济特区前山河流域管理条例

开都河流域生态环境保护条例

宁德市霍童溪流域保护条例

松桃苗族自治县松江流域保护条例

抚州市抚河流域水污染防治条例

泉州市晋江洛阳江流域水环境保护条例

玉林市南流江流域水环境保护条例

潮州市韩江流域水环境保护条例

南阳市白河水系水环境保护条例

宿迁市古黄河马陵河西民便河水环境保护条例

大同市御河流域生态保护条例

阳江市莫阳江与水质保护条例

来宾市北之江流域水资源保护条例

运城市涑水和流域生态修复与保护条例

铜仁市锦江流域保护条例

巴音郭楞蒙古自治州开都孔雀河流域水环境保护及污染防治条例

宜昌市黄柏河流域保护条例

玉林市九洲江流域水质保护条例

襄阳市汉江流域水环境保护条例

长沙市湘江流域水污染防治条例

广州市流溪河流保护条例

黔南布依族苗族自治州樟江流域保护条例

黔南布依族苗族自治州剑江河流域保护条例

杭州市钱塘江综合保护与发展条例

鳌江流域水源保护管理办法


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