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地方人大常委会审议意见处理落实机制研究

时间:2021-09-08

地方人大常委会审议意见处理落实机制研究

市人大监察和司法委员会课题组

内容摘要:地方人大常委会审议意见的办理是推进人大监督工作、落实监督实效的重要途径。审议意见处理落实的质量和水平对督促“一府一委两院”工作、推动地方经济社会发展、促进民主法治建设等影响巨大,直接关系地方人大职能作用发挥。但目前,法律没有对地方人大常委会审议意见的处理落实作明确具体规定,各地人大常委会从审议意见的形成、交办到督办等做法都不尽相同,致使办理效果参差不齐,人大监督作用发挥受到影响。本文从明确审议意见的概念和定位入手,通过梳理当前地方人大常委会审议意见处理落实情况现状,分析当前此项工作中存在的主要问题及原因,借鉴一些地方人大的有益探索和经验,提出进一步建立健全地方人大常委会审议意见处理落实机制的工作建议,供实践参考。

关键词:地方人大;审议意见;处理落实机制

习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中深刻指出:“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求,就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。”加强改进人大监督工作,是落实人民代表大会制度重要原则和制度设计的内在要求。人大常委会会议是地方人大常委会行使职权的主要方式,审议意见是人大常委会行使监督职权的重要载体,是人大常委会对“一府一委两院”工作监督和督促落实的重要依据,其办理落实质量直接影响着人大常委会监督水平和监督效力。

一、审议意见的概念及其性质

(一)审议意见的概念

审议即审查和评议,意见即看法或想法。人大的审议,是人大及其常委会将议案列入议程并进行正式审查、讨论或辩论的过程,是对议案选择的过程,是提高议案质量、使议案日益成熟的过程,是输入人民意志的过程,是民主决策的过程[①]。广义上,人大及其常委会对所有符合条件的议案都可以进行审议,包括对法律法规案的审议、对工作报告的审议、对重大决定事项的审议、对人事任免事项的审议,涉及到立法权、监督权、重大事项决定权和人事任免权。狭义上,从《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称监督法)的规定来看,审议指的是人大及其常委会对某项工作开展的监督形式和方式之一,包括对某项议题的讨论、辩论、协商。审议意见,是地方各级人大常委会在听取和审议专项工作报告、国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告、审计工作报告、执法检查报告等报告后形成的一种综合性书面材料,是人大常委会行使监督职权的重要载体。它是人大常委会监督的基本形式,作为一种独立的法律形态写入监督法(集中在监督法的第十四条、第二十七条),具有很强的监督属性。

(二)审议意见的类型区分

各级人民代表大会一年通常只开一次会议,按照《中华人民共和国宪法》(以下简称宪法)规定,对“一府一委两院”工作实施经常性监督的职权由各级人大常委会行使。根据监督法的规定,至少有四个方面的监督事项涉及到审议意见,因此根据审议对象来分,可以将审议意见分为四种类型。

1.对“一府一委两院”专项工作报告的审议意见。监督法第二章规定了“听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告”,这是人大常委会行使监督权的基本的、主要的形式,具有经常性、针对性、及时性、实效性等特点[②]。根据监督法的规定,各级人大常委会每年都选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地听取和审议本级“一府两院”的专项工作报告,这几乎已经成为各级人大常委会监督的惯例。《中华人民共和国监察法》(以下简称监察法)也规定“各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告,组织执法检查”,明确指出地方人大常委会可以审议监察委的专项工作报告。常委会组成人员对专项工作报告进行审议,常委会办事机构再将常委会组成人员的审议意见交“一府两院”处理,这种审议意见是最常见的。

2.对计划、预算执行情况报告和审计工作报告的审议意见。根据监督法的规定,国务院和县级以上地方各级人民政府应当在每年六月至九月期间,向本级人民代表大会常务委员会报告本年度上一阶段国民经济和社会发展计划、预算的执行情况;同时,还应当每年向本级人大常委会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。听取和审议计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告,是人大常委会对计划和预算执行情况进行监督的一种重要形式,已经成为每年人大常委会履职的固定事项,不仅审议时间确定为每年的六月至九月,审议内容也确定为预算收支平衡、重点支出的安排和资金到位等六项重点事项,常委会组成人员的审议意见同样交本级政府研究处理。

3.对执法检查报告的审议意见。监督法第二十七条规定,常委会组成人员对法律法规实施情况执法检查报告的审议意见连同执法检查报告,一并交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。这种审议的对象是人大常委会执法检查组起草的报告,向常委会作报告的是执法检查组的组长或副组长;对法律法规实施情况执法检查报告的审议意见研究处理情况报告,必要时,可由主任会议决定提请常委会审议,审议意见的重点在于对有关法律法规实施情况的评价、提出修改完善的建议等。

4.对撤职案的审议意见。对撤职案的审议是一种较为特殊的审议,这种审议意见的刚性较强,实践中运用得极少。撤职是对有违法、违纪或者失职、渎职行为的国家机关工作人员,在其任期届满或者正常卸任之前,依法撤销(解除)其所任职务的一种行为,具有惩戒性质。常委会组成人员可以就撤职案的事实是否清楚、证据是否确凿、理由是否充分、适用法律是否正确、处理是否恰当等进行审议并发表意见。撤职案经常委会组成人员审议,如果没有对撤职案提出相反的事实和证据,意见比较一致,主任会议应当将撤职案提请常委会全体会议表决[③]

上述四类审议意见中,“听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告,听取和审议审计工作报告”属于年度法定监督议题,而“撤职案的审议和决定”因其特殊性运用极少,因此,我们通常所说的审议意见多指的是“听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告”和“法律法规实施情况的检查”中涉及的审议意见,尤以前者为主。以重庆市人大常委会为例,2013年以来共开展监督事项139项,其中法律法规实施情况检查18项,占12.9%,听取审议“一府两院”专项工作报告80项,占57.6%,听取审议计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告等40项,占28.8%,撤职案的审议和决定1项,占0.7%(具体情况见下表)。

2013年以来重庆市人大常委会开展监督事项情况[④]

年    份

法律法规实施情况检查

听取审议“一府两院”专项工作报告(含工作评议、专题询问,不包括书面审议)

听取审议计划、预算执行情况报告和审计工作报告,审查批准决算

撤职案的审议和决定

2013

1

8

4

0

2014

2

7

4

0

2015

2

11

4

0

2016

4

11

4

0

2017

1

8

5

0

2018

2

11

5

1

2019

3

14

6

0

2020

3

10

8

0

合计

18

80

40

1

基于本课题研究的需要,我们将研究的重点落脚在对“一府两院”专项工作报告的审议意见上。

(三)审议意见的功能定位及效力分析

实践中存在两种不同的理解。一种意见认为审议意见是常委会组成人员的观点和态度的集中、汇总;另一种意见认为,审议意见经常委会办公厅(室)或有关工作机构印发,代表的是常委会整体的意志[⑤]

根据现行监督法第十四条、第二十七条和监察法等相关法律的规定,审议意见具有法定性、约束性和特殊性,即人大及其常委会提出审议意见并交由本级“一府一委两院”研究处理,这是法定性;“一府一委两院”必须负责任地研究处理审议意见并报告落实结果,人大常委会跟踪检查审议意见研究处理的情况,这是约束性;人大审议不同于一般研讨会、座谈会、工作会的发言,不是一般性地评价工作,而是监督“一府一委两院”工作开展得怎么样,据此有针对性地提出批评、意见、工作建议[⑥],这是特殊性。常委会对于提请审议的事项,要有明确的态度,提出具体的意见。人大审议工作报告后,必要时,该做决定或决议的,就应当作出决定或决议。但并不是每一项提请审议的事项都要作出决议或决定,而审议后又不能“不了了之,议而不决,决而不行”,所以得拿出一个结论,这就需要作出审议意见,作为决议、决定的补充,从而提高审议的质量和效能。因此,审议意见的法律地位高于一般意见建议,而低于决议、决定。

同时,按照监督法第四条规定,各级人大常委会按照民主集中制原则,集体行使监督职权。集体行使职权原则是人大常委会在监督工作中必须遵循的组织原则。我国的人民代表大会制度既是按照民主集中制原则组织的,又是按照民主集中制原则运作的。各级人大及其常委会作为国家权力机关,是一个权力集体,人大代表和常委会组成人员作为国家权力机关的一员,是权力集体中的个体,个体不能代表集体,这就是通常所说的“集体有权、个人无权”的原则。各级人大及其常委会是集体行使职权,集体讨论问题,集体决定问题。讨论问题时,大家各抒己见、畅所欲言,包括提出不同意见,在充分发扬民主、集思广益、基本取得共识的基础上再进行表决。决定问题时,采取一人一票的表决方式,实行少数服从多数原则。坚持民主集中制,集体行使权力、集体决定问题,是常委会监督工作的重要特点[⑦]。实践中,审议意见经综合整理,经一定程序通过后再以常委会办公厅(室)文件印送办理的做法,是符合这一基本原则、代表了常委会的态度的。

综上,审议意见是按照民主集中制原则,将常委会组成人员审议时提出的具有针对性、比较集中的重要意见归纳整理后形成的,交由“一府一委两院”办理的体现常委会集体意见的文件文书形式。审议意见具有代表人大常委会集体意志的属性,它反映常委会听取和审议“一府一委两院”工作报告这种法定监督形式的会议成果。

二、地方人大常委会审议意见处理落实的现状[⑧]

(一)审议意见处理落实的法律依据

当前,地方人大常委会审议意见处理落实的法律依据主要来自于监督法第十四条对听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告的审议意见的规定,第二十条对国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告的审议意见的规定,以及第二十七条对执法检查报告的审议意见的规定。

由于监督法部分规定较为原则,近年来不少地方人大出于工作需要,陆续出台了各类监督法配套规定,其制定主体既包括具有立法权的各级人大及其常委会,也包括没有立法权的地方人大和人大常委会及其内设机构。根据个别学者统计,自监督法实施以来,我国大陆31个省、自治区、直辖市人大及其常委会出台的现行有效的综合性监督法配套法规共计22件,各类单项性配套规定则不下150件[⑨]。这些配套规定中部分规定对地方人大常委会审议意见的办理进行了细化规定。个别地方人大常委会或常委会主任会议还专门就审议意见的办理的制定了专门制度规定,如青海省人大常委会于2000年7月30日出台了《青海省人大常委会会议审议意见办理规定》并于2012年10月15日进行了修订,甘肃省人大常委会主任会议于2015年9月17日出台了《甘肃省人大常委会审议意见督办办法》,柳州市人大常委会主任会议于2009年3月31日出台了《柳州市人民代表大会常务委员会审议意见形成、转办、反馈及公布办法》并于2014年12月25日进行了修正。

从重庆市人大常委会审议意见处理落实的制度建设情况看,市人大常委会暂未制定关于审议意见处理落实的专门制度规定,但市人大常委会制定的《重庆市实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》以及常委会主任会议制定的《重庆市人大常委会关于增强人大监督实效的意见》《重庆市人大常委会听取和审议专项工作报告工作规程》《重庆市人大常委会执法检查工作规程》,都对市人大常委会审议意见的处理落实做出了较为细致的规定。此外,重庆市部分区县人大常委会制订了关于审议意见处理落实的专门制度规定,如大足区人大常委会于2018年11月28日制订了《重庆市大足区人民代表大会常务委员会审议意见办理办法》,巴南区人大常委会于2012年6月26日制订了《重庆市巴南区人大常委会决议决定和审议意见督办办法》并于2017年3月9日进行了修订。

(二)审议意见处理落实的基本做法

1.审议意见的形成。当前,各地人大常委会的通常做法是,在常委会审议时,由人大相关专门委员会或常委会工作机构工作人员到场听取和收集常委会组成人员审议发言,并于常委会结束后一定期限内,将常委会组成人员的审议发言进行汇总整理,形成审议意见初稿。对于形成审议意见初稿的时限,多数地区尚无明确规定。已有明确规定的地区,不同地区规定的时限也不尽相同,如《四川省〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉实施办法》第十九条规定的时限为十日,而《柳州市人民代表大会常务委员会审议意见形成、转办、反馈及公布办法》第三条规定的时限是常委会会议闭会后五个工作日内。对于审议意见的内容,各地的通常做法是在全面归纳常委会组成人员的审议发言的基础上,结合人大相关专门委员会的调研报告或常委会执法检查报告,形成审议意见初稿。部分地方人大制定的相关制度规定,对审议意见的起草原则、内容、格式、语言等方面做出了规定,如《重庆市实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》第十七条规定“审议意见应当包括对专项工作报告的总体评价、存在的主要问题、改进工作的建议和办理期限等内容”;《青海省人大常委会会议审议意见办理规定》第三条规定“整理审议意见应实事求是地反映常委会组成人员的意见,合法有据,准确具体,简明扼要,有针对性和可操作性”。

2.审议意见的交办。通常情况下,地方人大常委会的审议意见初稿形成后,需提交常委会主任会议审议通过,以常委会办公厅(室)的名义印送“一府两院”及相关部门研究处理。从主任会议审议通过,到正式行文交办的时间,部分地区尚无明确规定的时间期限,已有规定的,不同地区的规定也各有不同。如《山西省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》第三十九条规定的期限为经主任会议讨论通过之日起七日内,《河北省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》第十四条规定的期限为五个工作日内。

3.审议意见的督办。一般情况下,地方人大常委会审议意见的督办工作主要由相关专门委员会或常委会工作部门具体履行,相关专门委员会或常委会工作部门会在审议意见交办后,通过电话沟通、召开会议、开展调研等方式,了解“一府两院”及相关部门办理审议意见的进展情况,督促“一府两院”及相关部门按照审议意见进行整改落实,并对研究处理情况的报告初稿进行审查,提出审查意见等。

4.审议意见的反馈。监督法第十四条明确规定“人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后,向常务委员会提出书面报告”。实际工作中,部分地方人大通过制定监督法配套规定,对具体问题进行了一定细化,主要体现在对“一府两院”审议意见研究处理情况报告的起草要求、责任主体、反馈时限等方面。如对研究处理情况报告的起草要求,《重庆市人大常委会关于增强人大监督实效的意见》规定“对审议意见研究处理情况的报告,应当列出问题整改清单,逐一说明交办问题的处理方式和处理结果”。对于责任主体,重庆市、河北省等多个地方的监督法配套法规规定,对人民政府专项工作报告的审议意见,应当由政府常务会议或者由政府办公会议研究处理;对人民法院、人民检察院专项工作报告的审议意见,应当由审判委员会会议或者院长办公会、检察委员会会议或者检察长办公会研究处理。对于反馈时限,各地人大要求不一,如《黑龙江省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》第四十条规定“人民政府、人民法院和人民检察院应当自收到审议意见之日起三个月内,向常务委员会书面报告研究处理情况”;《重庆市人大常委会听取和审议专项工作报告工作规程》《重庆市人大常委会执法检查工作规程》规定的反馈时限为六个月内;也有个别地区对办理时限没有要求,具体时限由审议意见确定,《四川省〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉实施办法》第二十条即为此类规定。

5.审议意见的测评。近年来,为了进一步推动地方人大常委会审议意见的落实,增强人大监督工作实效,部分地方人大常委会在开展审议意见测评方面开展了许多有益探索。如江苏省人大常委会主任会议于2018年5月3日指定了《关于开展审议意见落实情况满意度测评工作的实施办法(试行)》,并于2018年5月30日首次对常委会审议意见落实情况进行了满意度测评[⑩]。2020年6月25日,湖南省人大常委会首次对专项工作报告审议意见落实情况开展了评议[11]

三、现行审议意见处理落实过程中存在的主要问题及原因分析:

(一)思想认识不够到位

1.从监督对象的角度来看。有的被监督单位民主法治观念不强,对人大的性质、地位和作用缺乏正确认识有的被监督单位对审议意见办理机关的认识不到位,认为审议意见只是在程序上对“一府两院”进行约束,对实际工作只产生一定的影响力并无强制力,没有引起相应的重视;还有些把落实审议意见看做是履行程序,“走走过场”应付了事,导致审议意见落实上流于表面形式,出现“文来文往”的现象。

2.从监督者的角度来看。一方面,人大常委会每年都会安排听取和审议专项工作报告,涉及部门多、范围广,且专项工作报告的听取都需要上常委会会议,而审议意见的落实情况一般只需要上主任会议,因而导致了对审议意见的落实重视程度不够。另一方面,部分常委会组成人员没有站在行使国家权力的高度上发挥监督作用,专业知识水平与依法履职也存在一定差距,在一定程度上影响了审议的水平和质量。 同时,对于人大机关工作人员来说,常年在同一个岗位上工作,思想上存在一定程度的“惰性”甚至有点麻木,导致工作缺乏激情和动力,不能很好地发挥参谋助手作用。

(二)现行法律制度规定不够明确具体

1.法律强制性不足,缺乏约束力。监督法规定,常务委员会组成人员对专项工作报告的审议意见应交由“一府两院”研究处理,但并未明确审议意见的法律地位。实践中“一府两院”只需承担研究处理并答复的义务,对审议意见研究处理的具体要求,比如说什么时候非得交办,多长时间一定要办复,中间谁必须承担起督办的责任,拖办不办的作何处理等内容并未作出明确的刚性规定,带有很强的自主性和随意性。审议意见并没有像代表建议那样引起广泛重视,审议意见的落实也缺乏必要的强制力和约束力。

2.办理的具体程序和操作流程不规范。现行的监督法只是对人大审议意见提出了原则要求,但缺乏具体的程序规范和操作流程。目前,各地方人大对审议意见的办理做法不一,普遍是将审议意见直接以文件的形式交办给政府及相关职能部门,达到规定的期限后,或以书面报告的形式向人大常委会报告办理情况。但“一府两院”及其部门收到审议意见后,由谁落实、如何办理、如何自评,人大对审议意见办理如何实时跟踪监督、如何评估、评估后如何处理,都还没有相应的制度规范。实践操作中难免会出现不统一、不规范的现象,这也成为审议意见落实不到位的原因之一。

(三)审议意见本身不完善

1.审议发言总体水平有待提升。一是部分常委会兼职委员因为本职工作无法参加会前的调研视察活动、无法与人民群众保持经常性联系,甚至无法正常出席常委会会议。二是“一府两院”的工作涉及面较广,部分常委会组成人员对议题了解不透彻,加之事前缺乏深入的调查研究,造成审议时肯定成绩多,剖析问题、提出建议少;有的常委会组成人员在指出问题和提出建议时,没有充分考虑被审议单位的实际情况,不提明确指导意见和可操作性强的建议,而是大而化之和泛泛而谈,专业性的高质量建议较少。三是对审议发言缺乏相应的考评机制,有些常委会组成人员自我要求不高,在审议中不愿多说,甚至不说。由此形成的审议意见,往往质量都不太高,从而增加了审议意见落实的难度。

2.审议意见汇总整理不规范。常委会会议结束后,多数地方人大一般由相关人大专委会或常委会工作部门负责整理审议意见。实践中由于工作人员理解不深,定位不准,有的审议意见整理后形成的多是“蜻蜓点水”类的弹性措施,如“进一步提高认识,进一步加强领导,进一步加大宣传力度”等,缺乏真正能够促使“一府两院”加强和改进工作、解决实际困难和问题的“硬招”;还有的直接将报告原封不动、摇身一变成为审议意见,并没有认真采纳和吸收常委会组成人员审议发言提出的意见建议,导致了审议意见整理工作的不统一、不规范。

3.审议意见把关审定程序不严谨。目前,许多地方人大常委会在听取审议有关报告后,没有对组成人员的个人意见进行统一审议并通过会议表决形成集体审议意见,而是由相关专委会或工作机构根据相应调研报告对常委会组成人员个人意见进行书面整理后即以“审议意见”的形式转送办理。这样形成的审议意见通常是个体意见的综合,而不是常委会集体意志的反映。作为常委会组成人员的个人意见,认识高度、重视程度、研究深度等多种原因,会造成常委会组成人员对同一审议事项有不同的审议意见。实践中有可能是合理的,也有可能是不合理的,而事实上就缺乏这样的机制和程序,对审议意见进行把关审定,并通过审议意见或决议决定的最终形式将其体现出来。更有甚者,有些地方人大形成的审议意见既不经过主管领导审定,又不经主任会议研究便直接转送处理,造成形成的过程很不严肃,无法确保审议意见质量过关,也就发挥不了其应有的作用。

(四)办理落实不够有力

1. 审议意见办理效果不明显。少数审议意见研究处理机关对审议意见不够重视,有的审议意见研究处理报告远远超过规定的报送期限,经人大常委会办事机构多次催促才送交;有些审议意见发送到承办单位后,更多的是重视分办、催办和时限的把握,对具体怎么落实、落实的怎么样关注不够;部分职能部门办理避重就轻,拣容易办理的办,难度大的则能拖就拖,回复办理时有的就是简单总结以前相关工作,甚至绕过问题答非所问,造成一些审议意见有始无终,不了了之,在很大程序上削弱了审议意见的权威性和严肃性。

2.监督实效没有得到充分发挥。督办审议意见是落实人大常委会监督工作的延续,是增强监督工作实效的必要环节。实践中,交办审议意见常常是“一送了之”,对跟踪问效缺乏相应安排,给人的感觉是审议时“大张旗鼓”、审议后“偃旗息鼓”。有的地方人大专门委员会或常委会工作部门在督办审议意见时,不敢大胆行使监督权,不愿动真碰硬;有的或碍于情面,或考虑“一府两院”的实际困难和承受能力,往往降低标准、放低要求,多数情况下,一般由与审议意见内容对应的人大专工委或常委会工作部门牵头督办,人大审议意见只要转送给“一府两院”,大多只采取电话过问方式进行督办,再收到相关部门的文件回复,任务就算完成了。并没有认真对照审议意见的建议逐条检查落实,更没有深入到实地进行督促检查和跟踪问效,缺乏更大的力度和针对性的举措,造成审议意见研究处理与实际情况脱节。对审理意见的办理,依然存在重程序交办轻办理实效、重结果回复轻过程监督的现象。

(五)考核评价机制不健全

一方面,对常委会组成人员的审议发言并没有建立完善的考核评价机制。且常委会会议的公开化程度不够,使社会公众无法充分了解会议的审议情况和委员的议政水平,难以对常委会组成人员形成有效的监督。实践中,常委会组成人员可发言,也可不发,发言水平如何无人评价,一定程度上影响了审议意见的质量。另一方面,对部门而言也缺乏相应的考核评价机制。有的部门虽然拟定了研究处理意见,但没有真正抓好落实,或者虽有动作,但效果不佳,特别是涉及多个部门研究处理的审议意见,往往落实效果不尽如人意,使得审议意见难以发挥功效。

(六)责任追究机制不健全

“一府两院”对审议意见迟迟不抓落实,或者执行不到位的,多数地方人大没有启动质询、特定问题调查等刚性手段去保障推动审议意见的落实。缺乏责任追究机制,传导压力不到位,导致审议意见落实情况和结果好坏一个样,直接影响了方方面面对审议意见的重视程度和认真态度,长此以往,也就谈不上审议的最终成效。

四、加强和完善地方人大常委会审议意见处理落实对策和建议

(一)提高思想认识,形成工作合力

习近平总书记多次强调,要坚持和完善人民当家作主制度体系,保证人民在党的领导下通过各种途径和形式依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。地方各级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院要增强宪法意识、增强人大意识,自觉主动接受监督。要深刻认识审议意见的重要地位和作用,它不仅是对人大开展专项审议工作成果的高度概括,更是常委会依法行使权力和组成人员集体意志的集中体现。审议意见既能充分体现国家权力机关及其常设机关的监督力度,增强人大审议监督的效能;又能有力地促进“一府一委两院”依法行政、依法监察、公正司法,为地方人大监督和推动“一府一委两院”相关工作落实提供保障。审议意见对“一府一委两院”工作有较强的约束力和强制力,地方各级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院在处理落实审议意见时,必须高度重视、严肃对待,严格按照相关规定的程序,认真办理并反馈。地方各级人大及常委会更应该将审议意见的办理作为人大开展工作监督的重要抓手,加强理论研究、制度建设、工作机制建设,进一步增强工作责任心和使命感,切实推动审议意见的落实办理,确保常委会作出的审议意见发挥出应有之效能。

(二)加强处理落实审议意见的法制建设

1.建议全国人大尽快启动修改监督法,重点补充完善审议意见的相关规定。一是根据十三届全国人大一次会议表决通过的宪法修正案,将监察委员会作为人大及其常委会的监督对象、听取和审议监察委员会的专项工作报告,写入监督法中。二是要明确审议意见的性质。应当明确,审议意见是按照民主集中制原则,经过梳理、汇总,遵循一定程序形成的常委会认可的、代表人大常委会集体意志的载体。三是要明确审议意见的效力。其效力高于常委会组成人员个人意见,高于代表的建议、批评、意见,而低于常委会的决定、决议。四是明确审议意见的办理方式。应明确规定审议意见交由“一府一委两院”办理(而不是“研究处理”这种较为弹性的处理方式[12]),以赋予审议意见更强的约束力。统一规范 “一府一委两院”收到审议意见后的办理流程和程序,即必须经过一定层级的研究后交办处理,杜绝层层转交、“文来文往”的现象。五是进一步明确“一府一委两院”及相关责任人在处理落实审议意见时应当承担的责任。

2.加强地方人大处理落实审议意见的制度建设。出台地方人大常委会办理落实审议意见工作办法或者审议意见落实情况满意度测评工作办法。对审议意见的形成、通过、交办、办理、督办、反馈、测评各个程序作出具体规定,为进一步规范处理落实审议意见设立标准。充分发挥专门委员会在审议意见形成和督促落实等方面的作用,进一步强化审议意见办理落实工作的监督“刚性”。此外,应通过完善常委会会议会务工作制度、委员履职通报制度、出列席人员会议请假制度等,为不断提高常委会会议有序、高效、高质审议提供制度支撑和保障。

(三)提高审议意见的质量

1.改进审议前的视察调研工作。必须加强常委会组成人员对专项工作报告议题内容的了解。 常委会听取和审议专项工作报告前,应当组织常委会组成人员、本级人大代表视察或者专题调查研究。视察调研中要坚持求真务实,注意拓宽视察调研的深度和广度,广泛接触人民群众,充分掌握第一手资料,摸准实情,要善于发现问题,分析问题,提出解决问题的办法。在精选审议议题的基础上,每年年初征求常委会组成人员参加视察和专题调研的意见,每名常委会组成人员每年选择2~4项专项工作参与视察调研。同时,可邀请相关专家学者深度参与。

2.改进审议方式。严格按照时限规定,“一府一委两院”应在常委会举行会议的二十日前,将专项工作报告等送交有关专门委员会或者人大常委会有关工作机构征求意见;常委会办公厅(室)应在常委会举行会议的七日前,将专项工作报告等资料发给常委会组成人员,保证常委会组成人员有足够的时间仔细阅读、分析思考,为提出审议意见做准备。进行审议前,可邀请参与调研的相关专家学者为常委会组成人员进行专题讲座,帮助常委会组成人员进一步充分了解专项工作情况。综合运用全体会议审议、分组审议和联组审议等不同形式,结合专题询问,充分听取常委会组成人员的意见。在保证充足审议时间的基础上,可邀请参与视察调研的常委会会组成人员进行重点发言,同时鼓励常委会组成人员开展讨论辩论,让更多的组成人员有机会发言,确保审议审深审透[13]

3.规范审议意见的形成。在客观记录、全面归纳常委会组成人员发言意见的基础上,应该形成形式规范、重点内容突出的审议意见。形式上审议意见撰写应分为三个层次,一是作出对专项工作的客观评价;二是指出存在的主要问题,列出问题清单;三是对今后工作提出整改建议,并明确整改目标要求及办理期限。其中重点应放在第二和第三部分。内容上审议意见首先要合法,即不能与宪法、法律、法规、党的政策和上级人大及其常委会的决议、决定相抵触;其次要客观统一,它是人大常委会组成人员集体形成的意见,而不是个人的、零散的甚至相互矛盾的意见的原始记录,代表是常委会集体的观点和态度;再次要有针对性,是针对某项工作中的存在的主要问题,提出的具体的、有针对性的改进意见,内容不可过多过杂,避免一般号召性的要求,避免为报告单位解决经费、增加人员编制等内容;最后必须切实可行,必须符合客观实际,是属于有关机关职权范围内的事项,明确具体,具有可操作性。

4.规范通过程序。审议意见应由常委会相关专门委员会和工作委员会在常委会会议审议时,归纳形成原始审议意见,尽快综合整理后提出审议意见初稿,原则上在常委会结束后一个月内提请主任会议审定。如审议时出现常委会组成人员审议意见相互矛盾的情况,相关专门委员会应当认真研究并作出预判,在向主任会议汇报时做出特别说明,由主任会议最终定夺。经主任会议讨论的审议意见稿,由原起草部门按主任会议讨论意见修改,经常委会主要领导审核后签发。

(四)提高审议意见的办理水平

1.改进交办方式。形成审议意见后,应当以常委会办公厅(室)的名义以正式文件的形式及时交“一府一委两院”办理。探索建立重点审议意见“交办会”制度,每年选择1~2个重点工作或者涉及政府多个部门办理的、情况比较复杂的专项工作,由常委会主要领导召集“一府一委两院”负责人参会,面对面会商交办审议意见,避免推诿扯皮。交办审议意见,要明确整改需要重点解决的问题、目标任务、责任部门、联系人、完成时限等,促进“一府一委两院”高度重视、认真办理。

2.落实办理责任。进一步明确办理机关的责任,对人民政府专项工作报告的审议意见,应当由政府市长、区县长办公会议或者政府常务会议研究办理;对监委专项工作报告的审议意见,由同级监委将办理情况形成总体情况报告,向上级纪委监委、同级党委报告;对人民法院、人民检察院专项工作报告的审议意见,应当由审判委员会会议或者院长办公会、检察委员会会议或者检察长办公会研究办理。如属于重点审议意见“交办会”的任务,“一府一委两院”参会负责人应在上述办公会议上进行情况说明。

3.加强跟踪督办。要改变目前审议意见交办后的薄弱环节,必须建立规范有序的跟踪督办制度。一是进行初审。审议意见发出后,被监督部门在一个月内报送办理落实方案,由常委会对应的相关专门委员会、常委会工作部门进行初查,提出审查意见。初审时,要看对审议意见研究处理情况的报告是否列出了整改问题清单,问题清单是否明确、整改目标是否可行、时间安排是否合理。二是加大跟踪督办力度。由常委会相关专门委员会、常委会工作部门跟踪督办,随时掌握办理情况。每个审议意见,至少应开展一次现场督办。对一些需要重点督办的审议意见,由常委会成立重点议题督办组,在常委会分管领导带领下进行督办。可定期不定期地组织人员,深入有关部门及办理现场,通过听取汇报、实地察看、走访座谈、查阅核对资料等方式,围绕审议意见中指出的重点问题和提出的整改目标,对照问题清单,有的放矢,逐条逐项对照检查落实情况,对一些办理进度缓慢的审议意见,要召开督办会,听取办理情况汇报,督促整改落实,加强办理进度。对于具有全局性、长远性、根本性的重大事项,可连续多年听取审议意见交办问题整改进展情况,持续开展监督推动相关工作。三是专题听取审议意见办理情况。审议意见办理情况的报告,应由“一府一委两院”负责人签发。被监督部门应在六个月内将审议意见办理及落实情况向相关专门委员会、常委会工作部门上报审查,再按期向主任会议报告。主任会议修改后,应将办理及落实情况报告书面印发给常委会组成人员。重点督办的审议意见,应列入人大常委会会议审议议题,进行二次审议,并进行满意度测评。

4.严格反馈时限。要对照审议意见问题清单,按照一个月内形成落实处理方案,三个月内向相关专门委员汇报进展情况,六个月内向主任会报告落实情况并向常委会报告的制度。

(五)建立办理结果审查评价制度

对“一府一委两院”审议意见办理情况报告,相关专门委员会要对照问题清单台账,实行销号管理,同时形成书面审查意见,实事求是地进行分析,作出客观公正的评价。对已经办理完毕的,分析其措施是否切实可行,办理结果是否达到审议意见的要求;有条件办理而未认真办理的,发回重新办理;因条件不具备,短期内难以办理落实的,要求做好基础性工作,待条件成熟时再办,避免提出不切实际的要求。

对重点督办的审议意见,要进行满意度测评。满意度测评采取无记名投票方式,可采用评价制或打分制。在总体评价基础上,可对涉及的单项工作、重要项目,或主要整改意见类别、重点整改项目分项开展测评;涉及多个部门的也可以分别测评。

若总评价不满意,则经主任会议决定,退回重新办理,有关机构和部门应当在两个月内向常委会再次报告落实情况,并在常委会全体会议上再度进行满意度测评;其结果仍不满意,应报党委同意后启动专题询问、质询、特定问题调查,必要时向党委、政府提出问责建议。若某单项工作或项目中不满意的,则应由报告机关对该项工作在下一次常委会上进行专门报告,并进行单项测评。(这里不建议继续使用联名方式启动一进步的监督,虽有制度设计,但实际中碍于情面难以真正启动。)满意度测评结果应当报送同级党委,同时送“一府一委两院”主要负责人。常委会可根据测评结果,对相关工作作出决定或决议。

(六)加强办理公开工作

进一步结合实际,健全和规范审议意见办理公开工作,接受社会公众监督,增强人大工作的公开性和透明度,保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。要采取全过程公开,扩大社会公众对人大监督工作的参与度。审议前要公开常委会听取和审议专项工作报告的年度计划;审议时要公开专项工作报告,并逐步建立审议发言情况公开制度;审议后要公开审议意见,同时对“一府一委两院”办理审议意见的有关情况、采取的措施、落实进度、落实中存在的问题进行公开;最后,要公开对审议意见的整改落实的评价情况及满意度测评情况。通过报纸、电视、网络、公报等形式,向人大代表、人民群众公开,切实做到让全社会都参与监督审议意见的办理落实工作上来。如果公开后收到群众反映的意见建议,则应由有关专门委员会、常委会工作部门负责收集,重大的问题及时向主任会议汇报,并将研究处理情况反馈给提意见的群众。

(七)强化结果运用与责任追究制度

审议意见办理结果要抄送同级党委、政府、纪委(监委)、组织部等,并与年度绩效考核挂钩、与人大常委会任命人员述职相结合,切实维护审议意见的严肃性,确保审议意见的有效办理和落实。

被监督的国家机关及其工作人员不按规定办理人大常委会审议意见的,由有权机关依法追究其责任。人大常委会负责本级人民政府及其所属部门和派出机构、监察委员会、人民法院、人民检察院,以及由本级人大常委会任命的国家机关工作人员的责任追究。监察机关根据处分管理权限,实施责任追究。被监督机关依照法定职责和本办法的规定,实施本机关的责任追究。

对被监督机关的责任追究,可以采取责令限期整改,给予通报批评,责令作出书面检查,责成限期自行纠正不适当的决议、决定、命令等方式;对本级人民代表大会选举或者人大常委会任命的国家机关工作人员的责任追究,可以采取给予批评教育、责令限期改正、给予通报批评、责令作出书面检查、给予处分、决定撤销职务、向本级人民代表大会提出罢免案等方式。追究被监督机关责任的,应当同时追究被监督机关相关责任人员的责任。

参考文献

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[4]任喜荣:《地方人大监督权论》[M],北京,中国人民大学出版社,2013年。

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[③] 许安标:《撤职案的审议和决定》[Z],http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/rdlt/rdjs/2006-12/06/content_354768.htm,2020年10月25日。

[④] 因与本文的关联度不高,此表中不包括规范性文件的备案审查、询问和质询、特定问题调查,但包括对规范性文件备案审查报告的审议情况统计。

[⑤] 任喜荣:《地方人大监督权论》[M],北京,中国人民大学出版社,2013年,第184页。

[⑥] 栗战书:《在第十三届全国人大常委会第十次会议上的讲话》[Z],http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201904/c9deab9ffacf47b6a6a187567c67cf00.shtml,2021年1月18日。

[⑦] 韩晓武:《监督法和全国人大常委会的监督工作》[Z],http://www.npc.gov.cn/npc/c12674/202102/2afd284181ba4d51bcbbf0586d9a052c.shtml,2020年12月26日。

[⑧] 因为对监察委员会的专项工作情况开展监督及审议尚未在全国范围内全面展开,所以本文对审议意见处理落实现状及存在问题的研究,仅限于对“一府两院”开展工作的范围。

[⑨] 张义清:《人大监督的立法轨迹》[M],北京,法律出版社,2020年,第57页。

[⑩]人民网:《江苏首次对省人大常委会审议意见落实开展测评》[Z],http://js.people.com.cn/n2/2018/0531/c360300-31647594.html,2020年11月12日。

[11]华声在线:《湖南省人大常委会首次对专项工作报告审议意见落实情况开展评议》[Z],https://hunan.voc.com.cn/article/201906/201906260654011115.html,2020年11月12日。

[12]肖萍《再议“审议意见”》[Z],http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/zt/qt/dfrd30year/2011-03/18/content_1647940.htm,2020年11月28日。

[13] 刘志坚:《提升地方人大常委会会议审议意见实效的探索与思考》[Z], http://www.xtrd.gov.cn/rdxw/gzdt/2015-09-28/11476.html,2020年11月28日。


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