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关于推动区域协调发展协同立法研究

时间:2021-09-08

关于推动区域协调发展协同立法研究

——基于成渝地区双城经济圈建设背景下的协同立法考量

市人大法制委课题组

内容摘要:着眼于推动我国区域协调发展,围绕区域发展战略和特点抓好协同立法是新时代地方立法工作的重要任务。本课题立足于为推动成渝地区双城经济圈协调发展提供高质量的立法保障,在回顾总结近年来各省市区域协同立法实践的基础上,归纳提取了区域协同立法的共性特征要素,并就深化川渝两地协同立法提出了对策建议。

关键词:区域协调发展;渝地区双城经济圈建设;协同立法

实施区域协调发展战略是新时代国家重大战略之一,是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要组成部分。党的十九大作出了实施区域协调发展战略的决策部署,提出了“健全区域经济政策协调机制”的具体要求。2020年1月3日,习近平总书记主持召开中央财经委员会第六次会议,专题部署成渝地区双城经济圈建设,提出将成渝地区建设成为具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地。2020年10月16日,中共中央政治局召开会议,审议通过了《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》,将这一战略部署具体化,为成渝地区新一轮发展赋予了全新优势、创造了重大机遇。加快建设成渝地区双城经济圈,是推动共建“一带一路”、长江经济带发展、新时代西部大开发三大国家战略走深走实的“点睛之笔”,是解决发展不平衡不充分问题、推动形成优势互补高质量发展区域经济布局的战略之举。

法治是区域协调发展的重要保障,立法对区域协调发展有着不可或缺的引领和推动作用,即通过协同立法整合区域制度供给,建立健全相对统一的、衔接的、稳定的法律法规制度,以立法方式有效破解区域发展中的共性问题,实现立法决策与改革决策精准对接、相互促进,进而推动区域资源和优势高效整合,形成公平、协调、开放、共赢的发展格局。对此,课题组着眼于贯彻落实党中央重大决策部署,立足于为成渝地区双城经济圈协调发展提供更高质量的立法供给,通过实证考察、比较分析、要素提炼,对川渝协同立法的实践路径开展了研究。

一、对先行先试协同立法的考察分析

国家发展的每一历史阶段都有独具特色的立法,从历史的纵向角度来看,立法是国情的产物[1]。进入新时代,针对区域协调发展探索区域协同立法,是新发展阶段对法治建设的新要求。过去一段时期,部分省市围绕国家区域协调发展战略[2],立足本地实际先行先试,对协同立法进行了积极探索实践,相关经验做法值得深入挖掘和充分借鉴。

(一)京津冀和长三角地区协同立法基本情况

2015年4月30日,中共中央政治局会议审议通过《京津冀协同发展规划纲要》。北京市、天津市、河北省人大积极响应,分别从人大常委会、法制工作机构层面建立立法工作联席会议制度,每年至少召开一次会议,专门研究协同立法有关问题。此后,在健全立法工作制度机制方面,于2015年出台了《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》,2017年出台了《京津冀人大立法项目协同办法》、《京津冀人大法制工作机构联系办法》,2018年出台了《京津冀人大立法项目协同实施细则》。在立法项目推动实践方面,京津冀三地协同研究、联合攻关、共同推进。2020年河北省、北京市、天津市人大常委会先后分别审议通过各自的机动车和非道路移动机械排放污染防治条例,并于同年5月1日起同步施行。京津冀三地的条例均设定专章规定了区域协作、数据共享、协同抽检抽查和统一登记等内容,为京津冀三地协同防治机动车和非道路移动机械排放污染问题提供了法制支撑。

上海、江苏、安徽、浙江人大早在2014年就围绕长三角经济社会发展探索开展立法协作,定期召开人大常委会主任座谈会,法制工作机构也定期召开立法协作会,围绕区域发展大局有序探索实践协同立法。在健全立法工作制度机制方面,于2014年出台了《沪苏浙皖人大常委会主任座谈会制度》,2018年签署了《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》。在立法项目推动实践方面,长三角三省一市先后分别制定了《大气污染防治条例》、《关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定》。其中,上海于2014年7月,安徽于2015年1月,江苏于2015年2月,浙江于2016年5月先后完成对各自的大气污染防治条例的修订工作,均对“区域大气污染联合防治”作出专章规定。2018年11月,沪苏浙皖人大常委会先后通过了《关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定》。2019年5月13日,中共中央政治局会议通过《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》。2021年3月,为贯彻落实《长江保护法》,沪苏浙皖人大常委会先后通过了《关于促进和保障长江流域禁捕工作若干问题的决定》,并同步开始施行。

(二)京津冀和长三角地区协同立法主要特点

京津冀、长三角等地通过不断探索实践,协同立法逐步实现由松散型协同向紧密型协同、由机制建设协同向具体项目协同、由单一立法项目协同向全方位立法协同的转变。课题组对其归纳为以下特点:一是坚持制度机制先行。如建立联席会议机制、协商沟通机制,区域内各省市轮流承办相关会议,及时交流沟通,凝聚有益共识;及时出台规范协同立法的基本制度或协同立法框架协议,尽可能确保立法工作的一致性、协同性和可操作性。二是坚持立法实践同步。京津冀、长三角等地围绕中央重大决策部署,坚持在确定的重点领域探索推进协同立法。若某一省市提出具体的立法建议项目,其他省市积极响应,在完成法规立项的基础上,迅即就法规起草、论证、修改等各环节工作协同发力,变立法的“单打独斗”为“集团作战”。三是坚持理论研究跟进。据了解,京津冀人大充分借助法学会、高等院校、法学研究机构等平台,汇聚专家资源力量,多层次、多领域开展协同立法研究,形成了《推进京津冀协同发展首都城市立法问题研究》等课题研究成果。长三角三省一市人大也善于借力“进一步完善长三角地区立法工作协同座谈会”等学术论坛和社会资源,加强区域协同立法理论研究,为有序深入推进区域协同立法奠定了理论基础。

(三)京津冀和长三角地区协同立法经验启示

京津冀、长三角等地探索区域协同立法较早,先行先试累积了一定经验,可为川渝两地人大推动成渝地区双城经济圈建设协同立法所鉴。课题组认为,主要有三点启示:一是始终紧扣中央战略决策部署推进区域协同立法。坚持在地方党委的领导下,提高政治站位,着眼于以法治方式和法治力量保障国家重大发展战略的实施,持续关注区域发展重点,加强跨区域立法研究,充分发挥立法的引领和推动作用。这个过程中,协同各方面应紧扣区域协调发展的战略定位、发展目标和重点任务来推动立法,紧贴重点领域选取协同立法项目,并带动其他领域的协同立法稳步推进,共同为国家战略的有效实施提供高质量的地方立法保障。二是创造性发挥地方人大在协同立法工作中的主导作用。在坚持国家法治统一的大前提下,依照地方立法权限和程序,协同开展法规制度设计以及立法工作机制建设。尤其在立法选项及解决重大问题方面,坚持人大精准选题、联合攻关,借智借力、凝聚共识,带动立法各环节整体推进。三是统筹兼顾协同各方面共同需求与本地地方特色。在开展协同立法过程中,坚持问题导向,坚持求同存异,充分考虑各地经济社会发展水平、现行管理体制机制等地区化、差异化等因素,不简单地搞立法“一刀切”,“求大同、存小异”,有的立法采取通篇协同,有的立法设置专章协同,有的立法是设置专门条款予以协同。如沪苏浙皖人大常委会各自通过的《关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定》、《关于促进和保障长江流域禁捕工作若干问题的决定》,就在关键条款和内容上保持一致;而京津冀人大常委会各自通过的《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》在立法主旨、立法原则等方面保持一致,另用专章规范协同立法相关重要制度,对其他条文允许结合本省市实际作出有特色的立法。此外,针对区域协同立法这项探索性的立法活动,还应加强理论研究,从理论的角度阐释法理正义,丰富立法权限,完善立法程序,为区域协同立法提供理论支撑。

二、川渝两地首次协同立法的探索实践

2020年以来,为贯彻落实党中央关于推动成渝地区双城经济圈建设的重大决策部署,川渝两省市人大常委会发挥立法工作主导作用,结合两地实际,在协同立法方面积极探索尝试。在建立协同立法工作制度机制方面,先后两次组织召开人大常委会层面的联席会议进行工作对接沟通,两地人大法制工作机构还联合制定了《推动成渝地区双城经济圈建设协同立法工作办法》。在立法项目推进实践方面,川渝两地首个协同立法项目优化营商环境条例及时启动。其间,为与四川保持立法进度同步,重庆市人大常委会及时将《重庆市优化营商环境条例》从“预备项目”调整为“审议项目”,采取由市人大常委会和市政府分管领导共同担任组长的“双组长”工作机制,抽调精兵强将,推动加速起草。两省市优化营商环境条例已于2021年3月下旬经两省市人大常委会分别审议通过,并于7月1日同步施行。对比分析两省市优化营商环境条例,其框架结构基本一致,除总则、附则外,均从市场、政务、法治三个维度作了重点规范,实现了重要制度有机衔接统一,同时也各自结合本地实际作出了差异化的规范。课题组研究认为,川渝两地优化营商环境条例协同立法具有以几个下特点:

(一)协同立法着眼于区域营商环境更优

“法治是最好的营商环境”。2019年10月,国务院出台《优化营商环境条例》,确立了优化营商环境的基本制度。为贯彻中央优化营商环境的新要求,实施好国务院行政法规,地方需结合本地实际开展优化营商环境立法,切实发挥地方立法配套、细化、补充、创制的作用。结合重庆实际,立足“企业视角”,两省市优化营商环境条例创设了20余条规定。主要包括:一是关于中小企业扶持政策。各级政府应当从财政扶持、费用减免、金融支持、公共服务等方面支持中小企业发展,根据实际情况在本级预算中安排中小企业发展专项资金。二是关于融资担保风险补偿规定。各级政府探索建立健全融资担保风险分担补偿机制,降低担保费率,扩大业务规模。政府性融资担保机构应当重点为符合产业政策、有市场发展潜力的民营企业、中小企业提供融资担保。三是关于纾困救助规定。市场主体因自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件等突发事件造成生产经营困难的,各级政府应当依法及时制定救助、安置等措施并组织实施。四是关于惠企政策。各级政府及其有关部门应当畅通市场主体获取政策信息渠道,提高市场主体对惠企政策的知晓度。主动精准向企业推送惠企政策,逐步实现对符合条件的企业免予申报、直接享受惠企政策。五是关于政务服务“好差评”制度。建立以市场主体需求为导向的政务服务“好差评”制度,评价结果纳入对有关行政机关的目标考核。此外,两省市优化营商环境条例还对市场主体依法拒绝摊派、注册登记简化措施、规范国有企业行为,以及对国家机关、公用企事业单位、中介服务机构、行业协会商会的罚则等作出了细化或补充规定。

(二)协同立法落脚于维护企业合法权益

“要把平等保护贯彻到立法、执法、司法、守法等各个环节,依法平等保护各类市场主体产权和合法权益”,这是习近平法治思想的重要内容。在两省市优化营商环境条例制定过程中,始终突出法治之意、密织法治之网、强化法治之力,坚持问题导向,专门召开行业协会和商会座谈会,开展执法部门和司法系统专题调研,充分研究吸纳社会各界的立法建议,确保法规制度科学、有效、管用、可行。其中,两省市优化营商环境条例就“法治保障”作出专门规范:一是关于营商环境制度建设的规定。制定与市场主体生产经营活动密切相关的地方性法规、政府规章、规范性文件,应当遵循公众参与、专家论证、风险评估、公平竞争审查、合法性审核、集体讨论决定等程序,并采取多种途径和方式同步进行宣传解读,为市场主体留出必要的适应调整期。二是关于行政执法方面的规定。同一部门对市场主体实施的多项检查,应当尽可能合并进行;多个部门对同一市场主体实施的多项检查,由本级政府协调,明确由一个部门牵头实行联合检查。对新技术、新产业、新业态、新模式等实行包容审慎监管,不得简单禁止或者不予监管。建立健全跨部门、跨区域行政执法联动响应和协作机制,推动实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认,最大限度减少对市场主体正常经营活动的干预。三是关于司法保障方面的规定。对企业的法定代表人、高级管理人员等釆取限制人身自由的措施的,应当严格把握适用条件和必要性,严格区分违纪与违法、经济纠纷与经济犯罪的界限。人民法院应当完善破产案件繁简分流、快速审理机制,依法简化破产案件审理流程,提高破产案件办理效率;探索建立重整识别、预重整等破产拯救机制,积极发挥破产和解制度的功能,促进具有营运价值的困境企业及时获得救济。此外,两省市优化营商环境条例还对优化营商环境法治宣传、公共法律服务供给、推动简易公证事项工作、建立优化营商环境监督员制度,以及加强人大监督,强化对优化营商环境工作的监督等作出了规定。

(三)协同立法突破于对接世行评价指标

改革和法治如鸟之双翼、车之两轮。在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,立法主动要适应改革发展需要。重庆作为世界银行评价我国营商环境的备选城市,国家赋予了多项改革工作试点和授权。对此,重庆近年来紧扣地方实际出台了一系列创新举措,如围绕减环节、缩时间、提效率、降成本,持续优化深化开办企业、办理施工许可等重点领域改革,先后出台政策文件120余个。这些都有待立法予以支撑和固化,将政策文件转化为法言法语,确保重大改革于法有据,加快建设更高标准的市场体系。围绕世界银行营商环境评价11个指标,在协同立法过程中作出了有针对性的制度安排。一是关于开办企业。推行开办企业全流程“一网通办、一窗领取”。申请人可以通过政务服务平台一次性申请办理营业执照、印章、发票、就业社保登记、住房公积金缴存登记等业务。二是关于规范公用企业事业单位的行为。规定供水、供电、供气、通信等公用企事业单位应当公开服务范围、标准、收费、流程、完成时限等信息,不得强迫市场主体和企业经营者接受不合理的服务条件,不得以任何名义收取不合理费用。三是关于对中小投资者的保护。完善中小投资者权益保护机制,保障中小投资者的知情权、表决权、收益权和监督权等合法权益,畅通中小投资者维权渠道,提升中小投资者维护合法权益的便利度。四是关于金融信贷。商业银行等金融机构应当按照向社会公开的服务标准、资费标准和办理时限开展融资服务,不得在授信中对民营企业、中小企业等设置歧视性规定,不得在授信中强制搭售保险、理财等产品。五是关于招投标和政府采购。公共资源交易活动应当公开透明、公平公正,不得以不合理条件或者产品产地来源等限制、排斥投标人或者潜在投标人、供应商或者潜在供应商。此外,两省市优化营商环境条例还对工程建设项目审批、动产担保登记、完善“12345”政务服务热线、跨境贸易、健全破产协调机制等作出了规定。

(四)协同立法着力于推动两地制度对接

开展区域协同立法,“协”是路径方法、“同”是效果检验,协同立法恰是国家法治统一的内在要求。两省市优化营商环境条例的一大特点亮点是,重庆与四川围绕成渝地区双城经济建设这项国家重大发展战略探索开展的协同立法。在立法推进过程中,川渝两省市人大注重常来常往、加强交流,互学互鉴优化营商环境及地方立法的有益经验。其间,针对社会各方面比较关注的优化政务服务、加强毗邻地区合作、促进要素自由流动等共性问题联动开展研究;共同委托西南政法大学组织川渝两地5所高校的专家学者就法规草案开展专题论证。目前,两省市优化营商环境条例共有30余个条款针对同类事项作出相近规定,实现了重要制度有机对接。一是在总则中对川渝两地协同推进优化营商环境工作作出完全一致的规定。即加强毗邻地区合作,支持共建区域发展功能平台,探索经济区与行政区适度分离,促进要素自由流动,提高资源配置效率;推进政务服务标准统一、异地通办、监管联合、数据共享、证照互认;加强公共法律服务、多元化纠纷解决机制协作;完善执法联动响应和协作机制,实现违法线索互联、处理结果互认;完善司法协作机制,推进高水平司法服务和保障等。二是针对重要具体事项明确川渝两地协作要求。如两省市优化营商环境条例规定,协同推进成渝科技创新中心建设;推进建立成渝地区“12345”政务服务热线联动机制;推进川渝两地法律服务资源共建、共享;有关方面应当培育和发展各类行业协会商会,依法规范和监督行业协会商会的收费、评比、认证等行为,支持成渝地区行业协会商会沟通交流互认。三是对同类事项作出相近规定。如对扩大开放、市场准入、涉企收费、中介服务、跨境贸易、创新免责、规范停产停业、营商环境评价等,均结合实际作出了相近的制度安排,便于有关方面一体遵循。

“法与时转则治,治与世宜则有功”。一个地方法治昌明,市场主体趋之若鹜。进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局,我们应当更多倾注法治建设,善于运用法治方式、借助法治之力推动发展,切实发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用。随着《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》全面深入实施,川渝两地协同立法怎么前行,立法体制机制如何完善,怎样把握好立法的“定”与改革的“变”的关系,以及如何让协同立法产出更多结果,均需要进一步深入研究和探索实践。

三、区域协调发展协同立法的要素分析

立法是对权利资源、权力资源以及其他有关社会利益进行法定制度性配置和调控的专门活动[3]。立法既有社会属性,也有政治属性,是通过法定程序创制规则的重要政治活动。根据我国《宪法》和《立法法》的相关规定及精神,我国是统一的、单一制的国家,同时地域大、各地方的经济社会发展不平衡,与这一国情相适应,在最高国家权力机关集中行使立法权的前提下,为了使法律既能通行全国,又能适应各地方不同情况的需要,遵循在中央的统一领导下充分发挥地方的主动性、积极性的原则,确立了我国统一的、分层次的立法体制[4]

在2019年全国人大常委会组织召开的省级人大立法工作交流会上,首次明确了地方人大“着眼于推动我国区域协调发展,围绕区域发展战略和特点做好协同立法”的新要求新任务。然而从协同立法实践来看,无论是立法权限和程序,或是立法项目选择,或是项目推进实施,还是具体法规的制度设计,甚或是立法后的监督执行,均有很大的地方差异性,需要具体问题具体分析。课题组尝试从地方立法的实施、补充、创制等特点和立法活动规律切入,归纳提取出区域协同立法的共性特征要素,以便于立法实践中衡量和把握。

(一)协同立法的区域性要素

地区政策是影响区域平衡发展特别是机会和要素平等的重要方面,比如我国一度时期实行非均衡的区域发展政策,中西部地区相对东部沿海地区而言,发展底子薄,发展机会比较缺乏。地方开展协同立法,就应当着眼于推动区域协调发展,围绕国家确定的区域发展战略和特点来推动落实。从京津冀和长三角相关省市开展协同立法的情况来看,均是围绕党中央的重大决策部署来实施,而不是毫无依据地“联手合作”或临时“组团式”立法,也不是仅限于立法工作层面的协作或交流。基于此要素,课题组认为辽宁、吉林、黑龙江三省早于2006年签订《东北三省政府立法协作框架协议》等做法,仅是相邻地区立法工作层面的协作,而并非时下所讨论的有着国家战略决策背景意义的区域协同立法。关于与相邻地区的立法协作,重庆人大过去也有过探索实践[5]。协同立法的重要目的就是服务于区域协调发展的战略定位、发展目标和重点任务,这也是地方开展协同立法的根本遵循,只有置于中央的决策部署之下,地方协同立法才大有可为。否则,地方开展协同立法既不符合党的大政方针和立法政策精神,也有超越地方权限和法规空间效力之嫌。

推动成渝地区双城经济圈建设是习近平总书记亲自作出的重大决策,是党中央赋予重庆市和四川省的重大使命,更是川渝两地发展的重大机遇。川渝两地开展协同立法,必须立足于这个根本遵循和基本点来展开,即坚定围绕贯彻党中央作出的推动成渝地区双城经济圈建设的重大决策部署来实施,始终紧扣《成渝地区双城经济圈规划纲要》确定的各项任务来推进。要着眼于唱好“双城记”、共建“经济圈”,树牢一体化发展理念,坚持“川渝一盘棋”思维,围绕本区域发展战略及特点,加强立法统筹协调,就相同相近的立法议题协同提出解决方案,以立法的有效作为激发区域协调发展优势、提升区域整体竞争力。

(二)协同立法的目标性要素

党中央对不同区域协调发展均有不同的定位,将成渝地区双城经济圈建设战略性地定位为“建设成为具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放高地、高品质生活宜居地”,并在规划纲要中提出了2025年发展目标和2035年目标展望。习近平总书记针对地方立法工作强调,要围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署,结合地方实际,创造性地做好立法工作,更好助力经济社会发展和改革攻坚任务。那么,川渝两地开展协同立法,必须紧扣成渝双城经济圈战略定位和发展目标,优选推动区域协调发展关联度高、针对性强且需要通过立法破解难题的相关立法项目。对此,应有的放矢加强重点领域协同立法项目研究,包括深入分析构建现代产业体系、促进科技创新、生态环境保护、城乡融合发展、公共服务和社会建设、文化建设和旅游发展等方面的立法需求。同时,对国家已经制定法律或行政法规,需要通过地方立法细化、具体化的,也应通过协同立法打通法律实施“最后一公里”。此外,在区域协调发展中,对于加强毗邻地区合作、高效聚集生产要素、健全执法联动响应机制以及加强司法执行协助等活动,也需要通过立法的协同,实现对相关事项作出长效的、稳定的、可预期的制度性安排。

(三)协同立法的联动性要素

对于协同立法的联动性,各地协同立法文件制度中用了诸多表述,如“联合”、“共同”、“协作”、“合作”等。无论是哪种表述,都至少蕴含着四层涵义:一是目标层面是合意而非异议的,二是形式层面是互动而非被动的,三是责任层面是双务而非单务的,四是实践层面是具体而非抽象的。栗战书委员长曾指出“关于保障和推动区域协调发展的立法,有的是全国人大的任务,有的省级人大可以先做起来”,指明了区域协同立法的具体可实践性。就全国而言,各有关省市开展协同立法均处于探索实践阶段,我国《立法法》对区域协同立法的权限、程序、效力等并没有作明确规定,开展区域协同立法可谓“摸着石头过河”。目前,各地协同立法通行做法是在法规立项、起草、修改过程中沟通协调,力求制度安排相对统一衔接、体现公平公正,但对法规案的审议及通过,仍然须严格依照地方立法程序进行。

落实党中央决策部署、保障区域协调发展,川渝两地人大联动开展立法责无旁贷,且应当是双向互动、协调互通、协作互助、共同发力的,通过协同立法共同研究解决制约川渝两地经济社会发展中的共性问题,实现立法和改革决策相衔接。2020年7月23日,川渝两地人大常委会签订了《关于协同助力成渝地区双城经济圈建设的合作协议》。其中,针对加强协同立法中明确指出,本着“立法项目协商确定、立法文本协商起草、立法程序同步推进、立法成果共同运用、法规实施联动监督”的原则开展工作。这标志着川渝两地人大启动开展协同立法是共向的、合意的、互动的、双务的、具体的。在具体立法实践中,协同立法的联动形式也应是全方位、深层次、多模式的,包括法规立项有效对接、项目推进协调同步、重大问题联合攻关、立法信息互通共享、立法评估携手实施、法规清理协调联动、立法课题合作开展、立法资源共享共用等多种形式。尤其需要对协同立法涉及的重点、难点、焦点问题以及相关共性问题联动开展研究,实现在立法的各阶段各环节形成协同立法的共向合力。

(四)协同立法的溢出性要素

国家法制统一原则要求地方性法规与宪法、法律、行政法规不相矛盾、不相冲突、不相违背。“不抵触”既表现为法规内容实体上,同时也体现于立法程序制度上。需要指出的是,在协同立法项目的选择以及法规重要制度设计方面,应当考量必要的立法溢出效应[6],即地方性法规的空间效力虽作用于本行政区域,但调整法律关系的效果将对关联区域产生一定的辐射效应作用。比如,重庆开展优化营商环境方面的立法,虽法规仅适用于本市范围,但基于市场的开放性、市场要素的流动性及市场主体的不特定性,势必会对周边地区包括四川产生影响,进而引起周边地区的市场主体对重庆的地方立法作出“良法”或“恶法”的评价。同理,四川开展优化营商环境方面的立法,也会产生对等溢出的效应。地方立法的相邻溢出效应尤其在营商环境、生态保护、民生保障、社会建设等方面时有体现。随着区域协调发展、融合发展,地方立法的相邻性将会更加凸显。事实上,外地群众和企业时有反映的各地法规具体规定不一致、不公平、不合理等问题,往往是对立法溢出效应的回应和评判。地方立法作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分,其重要的功能之一就是打破“部门壁垒”和消除地方保护主义。因此,置于成渝地区双城经济圈建设的大背景下,相关立法必须考量其溢出效应。

(五)协同立法的成就性要素

全国人大常委会指出,属于地方事权范围内的,只要有利于深化改革、激发社会活力、促进民生改善,地方人大在立法权限内都可以积极探索,发挥补充、先行、创制的作用[7]。这是各地推进区域协同立法的重要的可行性根据。同时,开展区域协同立法还应“条件成就”,须具备“有共识、有基础、有计划”的基本前提条件。一是有共识,即协同立法各方要凝聚高度的共识目标,充分调动和发挥各方面的积极因素。就川渝两地开展协同立法而言,既要求两地人大达成合意,确定目标任务,持续联手协作,也应充分调动两地政府部门、相关科研院所等积极性和能动性,共同参与协同立法,主动思考协同立法,有效对接协同立法,各尽其职、各负其责完成立法阶段目标任务。二是有基础,即涉及的具体立法项目,协同立法各方均开展过一些基础性调研工作,甚或立法条件和立法时机趋于成熟,不能片面地强调本地立法的特殊性和紧迫性,而不切实际地为立法而立法、强推硬逼开展立法。就川渝两地开展协同立法而言,应当统筹兼顾两地发展现实状况、未来发展预期、国土空间布局、基础条件成就、人力资源要素等多种因素,不宜推行超越发展阶段、脱离现实需求、违背立法规律的协同立法。三是有计划,即协同立法各方应当强化法规立项、起草、调研、论证、修改、审议、实施、清理等各阶段各环节的计划安排,多方式加强工作沟通,多载体共享立法资源,确保协同立法工作目标同向、步调一致、推进有序。以上这些,都是区域协同立法中需要考量的因素。

四、深化川渝两地协同立法的进路思考

推动成渝地区双城经济圈建设,是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的一项国家战略部署。这项重大决策部署顺应了我国经济发展空间结构变化大势,符合高质量发展客观趋势,契合成渝地区广大群众热切期盼,也为成渝两地经济社会持续健康发展擘画了美好蓝图、明确了方向指引、提供了根本遵循。作为中国经济的“第四极”,随着《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》的深入落实,川渝合作自此进入高位推动、全面深化的新发展阶段。同时,可以预见川渝两地开展协同立法的空间将越来越大,协同立法任务将越来越重,协同立法要求也将越来越高。在地方立法实践中,如何进一步优化协同立法的路径选择、模式选择、机制选择、方式选择、项目选择,均是新的更宏阔的课题,需要坚持守正创新、不断深化发展。为此,课题组对继续创造性做好协同立法工作、积极助力成渝地区双城经济圈建设有以下建议。

(一)坚持以党的领导为根本

坚持党对川渝两地协同立法工作的领导,就是要围绕党中央关于推动成渝地区双城经济圈建设这一重大决策部署来推动立法工作,更加注重从全局谋划一域、以一域服务全局,与时代同脉搏,与改革同频率,与实践同发展;就是要把习近平法治思想贯彻到立法工作全过程和各方面,实现重大改革于法有据,立法决策与改革决策相衔接;就是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,积极发挥人大作用,创造性做好协同立法工作,守正创新、求真务实,以地方立法的实际成效为成渝地区双城经济圈建设提供有力法制保障。应注重将党的领导落实到协同立法的实际工作中,通过党委的领导和协调,最大限度凝聚各方共识,集聚各种资源,聚合各方力量,以立法方式有效破解发展不平衡不充分的制度性障碍。对于协同立法中涉及的体制性机制性问题,应及时向党委请示报告,如乡村振兴战略实施、长江十年禁渔、自贸区建设等立法涉及重大体制机制调整和政策发生重大变化的,均应紧紧依靠党委的领导,有效协调解决相关立法问题。

(二)坚持以法治统一为前提

立法权限和程序是立法的依据和遵循,具有法定性、有序性、形式性和严肃性,并有时间和空间上的要求。开展区域协同立法,既要讲求实效,又要严格依法,即使创造性开展协同立法,也应当坚持在法定权限和程序内推进[8]。梳理各地协同立法模式,主要有三种形式:一是协同立法一方起草,另一方密切配合,协助修改完善法规草案;二是协同立法各方联合起草法规草案,按分工安排协作推进;三是协同立法各方商定基本原则及需要协同的主要制度,可形成示范版本,然后各自起草完成有一定差异性的法规。前两种模式需要各方立法进度原则趋同,确因特殊情况无法做到立法工作同步的,应及时沟通协调,为法规施行预留时间;后一种模式对立法进度、审议通过时间并未要求必须同步,如长三角三省一市分别修订大气污染防治条例,立法历时间隔近两年。对于法规草案的体裁和体例结构,可以通篇协同,可以确定专章协同,也可以设置专门条款作指引性协同。然而,无论是采取哪种协同立法模式,均必须维护国家法治统一,严格依据立法权限并遵循立法程序规定。需要指出的是,对协同立法实施过程中,涉及超越地方立法权限范围的事项以及需法律授权“先行先试”的,或需对立法的“试验权”[9]、“溢出性”进行评估把握的,均须及时向全国人大常委会有关方面请示报告,积极争取指导和支持,严格依法作出制度安排。对全国人大及其常委会专属立法权以及只能由法律规范的事项[10],如刑罚、税收基本制度、财政基本制度、民事基本制度、诉讼和仲裁制度等,不能以协同立法的方式僭越立法权限。

(三)坚持以项目管理为突破

四川和重庆在地理上山水相连,在文化上同出一脉,在发展上互融互通。川渝两地开展协同立法应立足川渝两地发展实际,坚持目标导向、问题导向、结果导向的统一,以法规立项研究论证为重点,逐步实现协同立法的需求对接、项目对接、效果对接,总体实现立法供需平衡、协调一致,进而循序渐进优化两省市地方性法规结构。在这个过程中,既应重视年度立法计划项目的安排,围绕成渝地区双城经济圈建设的立法之急需,及时推进相关协同立法项目,如正在推进的嘉陵江流域生态保护、铁路安全管理协同立法;又应注重中远期立法规划研判,可探索建立川渝两地协同立法项目库,区分立法轻重缓急,科学设定立法路线图和任务单,有序推进各类立法调研项目、预备项目和审议项目接续转化。现阶段,可以重点研究标准化条例、地方金融监管、道路运输管理条例、大数据发展应用条例、突发公共卫生事件应急条例等针对性、紧迫性强的立法项目,以及深入调研实施长江保护法和乡村振兴促进法、打造巴蜀文化旅游走廊、推动医疗养老合作、推进基础设施建设、共建诚信安全消费环境等方面的立法,在遵循立法价值趋同、双方需求共通、各方条件具备等原则上,精选出具有相邻性和可行性的立法项目,按照协同立法要求加以联动推进,持续深化川渝两地协同立法。

(四)坚持以机制健全为遵循

机制建设是协同立法的基础,也是各地开展协同立法的有益经验。川渝两地协同立法刚刚起步,“建机制、搭平台、夯基础”仍需持续用力,方能有效形成整体合力和良好工作格局。下一步完善协同立法机制应当包括:健全两地人大常委会之间的长效联席机制,构建法规起草部门之间的协调联动机制,优化法制工作机构之间的组织推动方式,具体将涉及立法计划对接、立法项目协作、立法资源共享、法规协同清理、法规联动监督等内容。也需要深入开展区域协同立法理论研究,围绕模式创新、机制完善、方式优化等问题深化研究,统一立法技术和标准,着力打造川渝两地协同立法特有的样板和精品。基于立法的公开性、民主性和探索性,还可引入两地专家智库,充分发挥地方立法研究协同创新中心的作用,广泛开展川渝两地立法业务交流、理论研讨,尤其针对区域协同立法重大理论问题进行研究,适时分享立法工作经验和理论研究成果。此外,就国家统一协同立法权限和程序的问题,可以在理论与实践相结合的基础上,适时向全国人大有关方面提出立法建议,推动国家法律作出关于地方协同立法的统一的基本制度安排或具体的授权性规定[11]。对此,《法治中国建设规划(2020-2025)》中已指明“加强区域协调发展法律制度建设”、“建立健全区域协同立法工作机制,加强全国人大常委会对跨区域地方立法的统一指导”。这需要全国人大常委会加大工作统筹协调,加强区域协同立法分类指导,保障和推动区域协调发展战略落实落地。

(五)坚持以立法效果为检验

围绕成渝地区双城经济圈建设开展协同立法,除了形式上的协同外,更重要的是法规具体内容上的协同有效。区域协同立法恰是国家法治统一的内在要求,同时也是缓解国家法律供给无法差异化兼顾之不足。为此,在川渝立法项目推进实施过程中,应着眼有利于维护法治统一、有利于市场统一、有利于调动各方面积极性的原则,对协同原则、法规名称、主要制度、立法体裁和适用范围等进行充分沟通论证,力求形成一致性的意见。对各项立法中涉及川渝两地区域合作、联防联控、联合执法等方面的,以及行政检查清单、市场准入负面清单、违法行为认定标准等内容的,应尽量统一概念、统一措施、统一标准,着力打通双城经济圈的体制机制障碍。例如,开展道路运输管理立法修法时,其中涉及的道路运输市场信用监管、出租车网约车管理、跨界公交车管理、统一交通执法尺度、道路养护作业路况疏通[12]等问题,都可以进行协同规范,并探索建立执法结果互认制度,避免重复执法、一事二罚。需要说明的是,对于协同立法中有关职责、监管、处罚等制度规定的差异化问题,也要正确理性看待,在基本制度和重要制度衔接协调的情况下,允许协同内部各方求同存异、促进差异化发展。此外,还可适时协同开展涉及成渝地区双城经济圈建设相关领域的法规专项清理,加强立法后评估和法规实施效果评检,对制约成渝地区双城经济圈建设的地方性法规、政府规章和规范性文件,在统一原则、标准和工作要求的基础上,协同推进修改或废止工作,切实发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用。


[1]  《立法学》(第二版),第52页,周旺生著。

[2]  《法治中国建设规划(2020-2025年)》中“建设完备的法律规范体系,以良法促进发展、保障善治”一节专门指出,加强京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展、推进海南全面深化改革开放等国家重大发展战略的法治保障。

[3]  《立法学》(第二版),第49页,周旺生著。

[4]  《我国的立法体制和立法程序》,中国人大网,李飞关于十三届全国人大常委会、专门委员会组成人员履职学习讲稿。

[5]  关于川渝两地人大立法交流协作,在《重庆人大年鉴》中有记载。2019年制定的《中国(重庆)自由贸易试验区条例》中也有规定:“自贸试验区应当建立与成渝城市群协同发展机制,推动基础设施互联互通,促进开放通道与平台共建,加强市场有机融合,提升区域协同创新能力,实现公共服务对接共享”。

[6]  溢出效应是经济学中的概念,通常是指一个组织在进行某项活动时,不仅会产生活动所预期的效果,而且会对组织之外的人或社会产生的影响。溢出效应通常分为知识溢出效应、技术溢出效应和经济溢出效应。

[7]  地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分,对于保证宪法和法律在地方实施,对于补充国家立法,以及各地因地制宜自主解决本地方的事务起到重要作用。见《中华人民共和国立法法》导读与释义,第72页,乔晓阳主编。

[8]  立法学理论认为,立法权的确定分为明示立法权和默示立法权。后者是指可从宪法、法律的条文中引申出来的立法权。如《中华人民共和国长江保护法》第五十三条第四款规定“长江流域其他水域禁捕、限捕管理办法由县级以上地方人民政府制定”,就包含着有立法权的地方人大和政府在禁捕、限捕方面具有立法权。

[9]  单一制国家要处理好全国法制统一和地方先行先试的关系,可以通过授予特定地区“试验权”,弥补单一制这一国家结构形式的不足。日本、法国等单一制国家均有通过立法授权特定地区“先行先试”并予以制度和程序上的规范。见《地区平等问题研究》,第147页,胡健著。

[10]  专属立法权,是指一定范围内规范社会关系的事项,只能由特定的国家机关制定法律规范的权力。见《中华人民共和国立法法》导读与释义,第72页,乔晓阳主编。

[11]  《中华人民共和国长江保护法》第六条规定,长江流域相关地方根据需要在地方性法规和政府规章制定、规划编制、监督执法等方面建立协作机制,协同推进长江流域生态环境保护和修复。这是我国法律首次就地方协作立法作出具体规定。

[12]  《公路安全保护条例》第五十条第二款规定,在省、自治区、直辖市交界区域进行公路养护作业,可能造成交通堵塞的,有关公路管理机构、公安机关交通管理部门应当事先书面通报相邻的省、自治区、直辖市公路管理机构、公安机关交通管理部门,共同制定疏导预案,确定分流路线。


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