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关于增强新时代人大监督实效的研究

时间:2021-09-08

关于增强新时代人大监督实效的研究

重庆市人大常委会研究室课题组

内容摘要:本课题按照中央关于坚持和完善人民代表大会制度的要求,构建地方人大监督实效评估指标体系,在总结省级人大增强监督实效的探索与实践的基础上,归纳梳理增强地方人大监督实效需要关注和思考的问题,从加强和改进党对人大监督工作的领导、科学确定监督工作项目、抓好监督工作组织实施、强化监督工作成果运用、修改完善相关制度等方面,提出科学务实的对策建议,为地方人大增强监督实效、推动人大监督工作制度化提供参考。

关 键 词:新时代;地方人大;监督实效;治理现代化

党的十九届四中全会指出,坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化,是全党的一项重大战略任务。在我国国家治理体系中,人民代表大会制度体现国家性质、决定国家权力的来源和运行方式,回答了谁来治理国家、怎样治理国家、国家治理要实现什么目标等一系列根本问题,是推进国家治理体系和治理能力现代化的根本政治制度支撑。习近平总书记强调:“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求,就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。”加强人大监督职能,把权力运行置于人民监督之下,是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中之义,是落实人民代表大会制度重要原则和制度设计的内在要求。

加强人大监督职能,要在增强监督实效上下功夫,切实把宪法和法律赋予人大及其常委会的监督职权充分用起来。2018年重庆市委第五次人大工作会议指出,市人大常委会要“加大监督力度,提高监督实效”。2019年主题教育期间,市人大常委会党组在征求意见建议过程中,收到多条关于“提高监督实效”的建议,进而明确由常委会主要领导牵头抓好该项任务的整改落实。2020年市委全面深化改革委员会,将“增强新时代人大监督工作实效”列为我市全面深化改革年度重点督查项目之一,并列入年度会议“1+X”专题汇报议题。于是,重庆市人大常委会成立课题组,组织开展了“关于增强新时代人大监督实效的研究”。课题组在认真梳理、归纳总结近年来各省级人大常委会经验做法基础上,立足推进国家治理体系和治理能力现代化的时代背景,着眼更好地发挥人大监督职能,以党的十八大以来重庆市人大常委会在增强监督实效上的探索实践为研究重点,尝试构建地方人大监督实效的评估指标体系,对照分析查找实践中存在的问题与不足,提出进一步增强人大监督实效的对策建议,以期为加强和改进新时代人大监督工作提供借鉴参考。

一、地方人大监督实效及其评估指标构建

(一)地方人大监督实效的概念界定

根据宪法和有关法律规定,人大监督是指人大及其常委会运用国家权力,依照法定形式和程序,代表人民意志,对由它产生的国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关的工作,以及宪法和法律的实施,所进行的督察、制约、监控的一种法定活动。监督的目的,是推动党中央决策部署贯彻落实,确保宪法法律全面有效实施,确保行政权、监察权、审判权、检察权得到正确行使,确保人民权益得到维护和实现。《现代汉语词典》认为,“实效”是指“在一定时间内能起的作用”。实效性是指人们在实践活动中依据一定的目标为完成某种工作任务而采取各种行动、举措所达到的实际效果,是实践活动对目的的实现以及实现的程度,体现着实践活动的预期目标与结果之间的张力关系。

综上所述,课题组认为,地方人大监督实效是指地方人大及其常委会的监督结果同预先设定的监督目标之间的契合度以及所取得的实际效果。

(二)影响地方人大监督实效的因素

1. 外部因素

(1)党委与人大的关系。坚持党的领导是人大监督工作必须始终坚持的重大政治原则,也是做好人大监督工作的根本政治保证。党对人大监督工作的领导,是由党的执政地位决定的,是由我国人民代表大会制度的特点和优势决定的,是由人大监督的政治定位和法律定位决定的。人大工作的重要职能是把党的主张通过法定程序上升为国家意志,推动中央和同级党委决策部署的贯彻落实。因此,人大监督工作离不开党的领导和支持,党的重大决策部署也需要人大监督去推动落实。坚持党对人大监督工作的领导,有助于更好把握人大监督工作的正确政治方向,保证人大监督始终在法治的轨道上平稳运行,从而不断地提升人大监督工作的实效。

(2)人大与“一府一委两院”的关系。我国的国家机构是一个有机整体,国家权力机关与行政机关、监察机关、审判机关、检察机关之间既是法律关系,又是政治关系。从法律关系上来讲,是产生与被产生、监督与被监督的关系;从政治关系上来讲,人大与“一府一委两院”都是党领导下的国家机关,虽然分工不同,职责不同,但总体目标是一致的。正是基于这种政治关系和法律关系的统一,人大对“一府一委两院”的监督,必须始终坚持把监督与支持结合起来,以支持发展的理念行使各项职权,切实做到既依法行使职权,又充分尊重“一府一委两院”的法律地位,把监督的过程作为督促和支持“一府一委两院”解决实际问题的过程,做到到位不越位、参与不干预、支持不代替,营造人大与“一府一委两院”各自发挥职能作用、共同团结奋进的良好局面。

(3)上下级人大之间的关系。在我国国家体系中,上下级人大之间按照宪法和法律的有关规定,不是领导与被领导的关系,而主要表现为法律上的监督关系、业务上的指导关系、工作上的联系关系。从法律监督关系上来讲,上级人大对下级人大的约束,主要是通过制定法律、作出决议决定、监督法律法规和决议决定实施来完成;从业务指导关系上来讲,上级人大主要为下级人大提供有关实施法律和决议决定等方面的指导和帮助,包括对监督工作提出指导性意见,帮助解决工作上的某些问题;从工作联系关系上来讲,主要在于上下级人大之间工作上的联动与配合。我国共有五级人大,从根本上来讲,各级人大机构的性质是一样的,所承担的使命和工作目标是一致的。甚至在有些情况下,面临的困难和问题也是相同的。正因如此,上下级人大之间加强联系、强化指导、密切配合,有利于形成人大工作整体合力,提升整体实效。

2. 内部因素

(1)主体。根据宪法和法律规定,国家权力机关的监督权,只能由各级人大及其常委会行使,而不能由其他任何组织和个人行使。监督法第二条第一款规定:“各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定,行使监督职权。”因此,人大监督主体是各级人民代表大会及其常委会。需要强调的是,专门委员会作为依法设立的本级人民代表大会的常设工作机构,是本级国家权力机关的组成部分,是在权力机关领导下完成某种专门任务的承担者。人大监督的大量基础性、程序性的工作,都是由专委会承担的。人大专门委员会在监督工作中担当着十分重要的角色。考察监督主体,重点在于主体的机构设置、人员组成以及履行职能的能力水平能否满足人大监督工作的实际需要。

(2)内容。关于人大及其常委会监督工作的主要内容,从宪法和法律的规定,特别是监督法的规定来看,主要是两项:一是工作监督,二是法律监督。工作监督是指人大及其常委会对“一府一委两院”等在工作中是否正确实施法律和依法行使职权,是否正确贯彻国家的方针政策,是否正确执行人大及其常委会作出的决议决定情况所进行的监督,包括专项工作监督、计划和预算执行情况监督、法律法规实施情况的监督等。法律监督是指人大及其常委会对规范性文件是否符合宪法和法律规定所进行的监督。人大监督内容的两个方面各有其不可替代的确定职责,它们相互联结与配合,共同构成了一个完整而严密的人大监督体系。

(3)形式。关于人大及其常委会监督工作的形式,根据宪法、监督法、监察法等法律的有关规定,主要有以下7种:一是听取和审议专项工作报告;二是听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告、决算报告和审计工作报告,审查批准决算;三是执法检查,对有关法律、法规实施情况进行检查监督;四是规范性文件备案审查;五是询问和质询;六是特定问题调查;七是撤职案的审议和决定。灵活运用不同监督形式,把握各种监督形式之间的内在联系,充分发挥各种监督形式的特点,形成监督合力,是增强监督工作实效的重要方面。

(4)程序。人大工作有一个显著特点,就是程序性很强。人大监督程序在本质上是一种民主制度,是民主的操作规程和程序,它标志着人大监督是一种理性的、文明的、有序的政治活动[①]。人大监督程序是关于人大及其常委会行使监督权,对监督对象监督行为的启动,对监督对象的处置、惩戒等前后相续的法定顺序、过程、方式和时限的规定[②]。它是实践中基本形成的、较为可行的监督工作流程和方法的提升和完善,是制度化、规范化、法定化的过程。具体而言,人大监督程序包括启动、报告、审议、处理审议意见、反馈研究处理情况等多个方面的制度和机制。程序是人大监督工作得以规范运行的重要保障因素,是人大监督工作创新的关键要素和成熟标志。

(三)地方人大监督实效评估指标的构建

人大监督作为一种社会活动,由不同环节所组成。每个环节工作如能得到正确有效实施,监督方可取得良好实效。根据系统论的有关原理[③],结合人大监督实践,课题组将人大监督活动细分为监督工作的项目确定、监督工作的组织实施和监督工作的成果转化三个环节。通过对每个环节设定具体的指标,将评估的价值取向特别是实际工作中具体影响人大监督实效的相关参数注入指标体系,以此获取评估结果。基于此,课题组尝试构建了地方人大监督实效评估指标体系基本框架(见表1)。

表1  地方人大监督实效评估指标体系基本框架

序号

一级指标

二级指标

三级指标

重要程度

指标类型

1

监督工作的项目确定指数

议题是否围绕中央和同级党委决策部署的贯彻落实

★★★★★

2

议题是否符合地方经济社会发展的实际需要

★★★★★

3

议题是否紧扣群众切身利益和社会普遍关切

★★★★★

4

监督工作的组织实施指数

方案制定

监督议题重点需要解决的问题是否找准

★★★★★

5

监督方式运用是否充分

★★★★

6

监督工作环节设计是否合理

★★★★

7

调研

是否组织开展培训

★★★

8

是否运用多种调研方式(比如实地考察、第三方评估、问卷调查、暗访等)

★★★★

9

调研地点选择是否科学

★★★★

10

调研发现问题汇总是否全面准确

★★★★★

11

调研报告起草质量的高低

★★★★

12

报告审议

材料起草质量的高低(包括正式文件、参阅材料和其他工作材料等)

★★★★

13

审议方式运用是否到位(包括全体会议、联组会议、分组会议等)

★★★

14

审议发言是否充分(包括书面审议发言、重点发言人制度等)

★★★★

15

审议意见整理是否规范

★★★★

16

列席代表的选择与意见建议的收集是否到位

★★★★

17

“一府一委两院”到会听取意见、回答询问的状况如何

★★★★

18

跟踪问效

审议意见交办是否到位

★★★★

19

是否听取审议对审议意见研究处理情况的报告

★★★★

20

是否对审议意见落实情况组织开展视察调研

★★★★★

21

是否对审议意见研究处理情况组织开展满意度测评

★★★★★

22

是否对重点难点监督工作开展询问、质询和特定问题调查

★★★

23

监督工作的成果转化指数

解决实际问题

审议意见涉及具体事项是否得到落实

★★★★★

24

是否建立健全解决问题的长效机制

★★★★

25

保证法律法规有效实施

“一府一委两院”遵守和执行法律法规的效果

★★★★

26

“一府一委两院”是否完善部门规章

★★★★

27

完善制度

“一府一委两院”是否根据人大审议意见完善有关专项工作制度

★★★★

备注:

1.关于“重要程度”项目,评估指标体系采用星级表示,满星为五星;

2.指标类型中,“●”代表约束性指标,特指监督工作中必须组织开展的环节;“○”代表选择性指标,特指监督工作中具有创新色彩的环节,运用这种方式可以更好凸显监督工作的实际效果;“◇”代表其他指标。

课题组研究认为:①对监督实效的评估主要包含监督过程和监督结果两个方面,在设计指标体系中,监督工作的项目确定指数、监督工作的组织实施指数侧重于过程性的考察,而监督工作的成果转化指数则侧重于结果性的考察;②人大监督实效评估的对象主要是“一府一委两院”依法行政、依法监察、公正司法的情况,指标体系中关于“监督工作的成果转化指数”着重于考察“一府一委两院”接受人大监督的有关情况;③对于指标体系中的每一项指数,课题组都结合实际情况作了进一步的细化,以使评估指标参数更加具体、更具有操作性;④评估结果作为评估指标体系最重要的成果,主要通过赋权的方式来获取,特别是体系中涉及的主观性指标要换算成相应的分值,以形成评估分数。同时,根据重要程度和指标类型,对全部27项指标分别赋以星级和相应等级,供赋权和获取评估分值时参用。评估结果主要用于进一步发现人大监督工作的薄弱环节,找准人大监督工作的切入点,推进地方人大改进监督工作、提升监督实效。

二、省级人大增强监督实效的主要做法

近年来,各省级人大常委会围绕党中央决策部署,紧扣同级党委中心工作,聚焦民生关切,依法行使监督权,积极开展监督工作,着力增强监督实效,推动解决了一大批实际问题,彰显了人大监督的实效和权威[④]。课题组梳理近年来部分省级人大创新开展人大监督工作情况(见附件),认为各地为增强人大监督实效主要采取了以下做法:

(一)推行审议意见清单化

据不完全统计[⑤],上海、内蒙古、四川等10余个省区市[⑥]人大在审议意见交办过程中,将建立审议意见“问题清单”交办制度作为增强监督工作实效的重要手段,对每一件转交“一府一委两院”办理的审议意见都一律附问题清单,确保所列问题的针对性、指向性更为明确,让审议意见落地见效。比如,内蒙古探索建立了“首次监督问题清单制”和“跟踪监督问题清单销号制”等监督办法。2018年就脱贫攻坚工作提出需要解决的25个问题清单,并明确整改目标;2019年对25个问题清单落实情况进行跟踪监督,推动整改落实;并将“首次监督问题清单制”和“跟踪监督问题清单销号制”在全区人大监督工作中有重点地推广运用,增强了人大监督的实效性。比如,四川在推行问题清单化的基础上,进行“点对点”反馈,并对整改情况进行再审,创新监督方式运用。推行审议意见清单化,不仅明确了“一府一委两院”问题整改的方向与目标,同时也有利于人大常委会对办理落实情况开展跟踪监督,确保监督工作到位、有效。

(二)广泛开展满意度测评

目前,各省级人大中有包括河北、山西、湖南、江苏等16个省区市人大[⑦]在履职行权过程中,采用满意度测评方式来增强人大监督刚性和实效。从各地实践来看,测评事项主要为两类:一是对“一府一委两院”提交人大常委会会议审议的专项工作报告进行满意度测评。比如,河北全面推行专项工作满意度测评,省市县三级人大常委会本届内对政府主要部门专项工作满意度测评实现了全覆盖。二是对重点监督项目,人大常委会组成人员在人大常委会会议听取审议“一府一委两院”关于审议意见落实办理情况报告的基础上,对审议意见提出的具体建议是否落实到位进行满意度测评。比如,湖北加强审计查出问题整改跟踪监督,对省政府及其三个部门审计问题整改情况进行满意度测评。同时,注重规范化、制度化建设,有的省级人大还出台了满意度测评工作的办法或意见(见表2)。比如,安徽出台《听取和审议专项工作报告及满意度测评办法》;江苏制定《关于开展审议意见落实情况满意度测评工作的实施办法》。实践证明,开展满意度测评,是推动人大监督工作与时俱进的重要举措,对于提高人大常委会会议审议质量,增强人大监督刚性和监督实效具有重要作用。

(三)注重打造监督闭环

“闭环”监督是近年来人大监督工作的“微创新”“新亮点”。部分省级人大就监督工作从选题、调研到常委会会议审议,再到审议意见办理,逐步形成了一条比较完整的“工作链”,增强了人大监督的系统性、有效性。比如,宁夏采取“专题调研-执法检查-审议报告-专题询问-跟踪督办”的综合监督模式,陕西健全“专题调研-执法检查-审议报告-专题询问-跟踪督办-满意度测评”监督链条,河南形成“精心选好议题-调研找准问题-听取和审议报告-推动改进工作-再次听取整改情况”的“全链条”工作流程,提升监督实效。同时,进一步做实做细监督流程的有关环节,各省级人大还学习全国人大经验做法,在执法检查工作中运用“选好执法检查题目-搞好执法检查组织工作-全面报告执法检查情况-认真进行审议-推动改进实际工作-要求‘一府一委两院’报告整改落实情况”的“全链条”监督工作流程,增强执法检查效果。坚持“闭环”监督,对所有程序和环节都依照流程步步推进、环环相扣,可以使人大常委会组成人员更加熟悉监督的整个过程,抓住关键问题和薄弱环节,提出精准务实的意见建议。

(四)探索区域协同联动监督

聚焦区域发展战略,部分省级人大围绕区域协同发展过程中所面临的共同困难和问题,加强合作沟通、密切横向联系,着力下好区域联动“一盘棋”。比如,北京、天津、河北认真贯彻京津冀协同发展战略,探索协同监督的机制方法,2019年就区域水污染防治、大运河文化保护传承利用联合开展视察调研,组织召开三地人大养老服务监督工作座谈会;2020年对机动车和非道路移动机械排放污染防治条例,开展联合执法检查,进一步深化监督工作协同联动。比如,上海、浙江、江苏、安徽着力推进长三角区域高质量一体化发展,加强监督协作,采取跨区域联合调研的方式,对长江口至杭州湾近海水环境保护、区域交通基础设施建设和运营管理一体化进行视察;协同开展三省一市人大代表专题调研,推动太浦河水污染防治、大运河文化带建设和新安江生态保护。再如,四川、重庆商定每年选取1~2个与成渝地区双城经济圈建设有关的重要事项、重大项目,通过听取审议专项工作报告、执法检查等形式,联动开展监督;2020年分别听取审议关于成渝中线高铁建设推进情况的报告,推动成渝中线高铁加快建设。对监督力量的有效整合,可以使人大监督的力度更强、影响更大、效果更好。

(五)加强监督制度建设

近年来,各省级人大根据监督法的规定,结合实际建立健全了监督方面的制度机制。围绕增强实效,河南、河北、广东等9个省区市人大常委会,出台了关于增强人大监督实效的综合性意见,明确总体要求、监督重点、创新举措(见表2)。比如,广东制定关于新形势下深入贯彻实施监督法的若干意见,从制定监督计划、拓展监督工作方式、规范审议意见整理与督办等方面进行了规范,特别就加强联动监督、开展第三方评估等进行了细化。围绕用足用好监督工作方式,各省区市人大出台了有关国有资产、预算审查、审计等财政预算监督方面的制度;安徽、江西、重庆等10地人大制定修改了专题询问的工作办法;河南、江苏等6地人大制定修改了执法检查的工作意见;内蒙古、江西、青海三地人大还出台了关于询问和质询工作的实施办法。围绕细化监督流程,部分省级人大出台涉及会议议题审议、听取审议专项报告、审议意见整理和督办等各方面的制度(见表2)。比如,北京出台了《关于改进市人大常委会议题审议工作的若干措施》《关于进一步规范市人大常委会审议意见书的意见》等办法,完善议题报告程序、明确出席列席范围、优化公民旁听流程,特别对审议意见书的规制作出具体规定。监督方面的制度化、规范化,进一步增强了监督的实效。

表2  近年来部分省级人大监督工作制度建设情况

地方

制度名称及通过时间

通过时间

通过方式

北  京

《北京市人大常委会关于改进市人大常委会议题审议工作的若干措施》

2019年

主任会议

《北京市人大常委会关于进一步规范市人大常委会审议意见书的意见》

2019年

主任会议

河  北

《河北省人大常委会关于进一步加强和改进人大监督工作的意见》

2020年

常委会会议

山  西

《山西省人大常委会关于进一步加强和改进听取和审议专项工作报告的意见》

2018年

主任会议

《山西省人大常委会关于加强和改进调查研究工作的意见》

2018年

主任会议

内蒙古

《内蒙古自治区人大常委会关于增强人大监督工作实效的办法》

2019年

主任会议

黑龙江

《黑龙江省人大常委会党组关于进一步加强和改进新时代人大监督工作的意见》

2018年

党组会议

上  海

《上海市人大常委会关于贯彻实施监督法的若干意见》

2016年

主任会议

江  苏

《中共江苏省人大常委会党组关于加强和改进执法检查工作的意见》

2018年

党组会议

《江苏省人大常委会关于开展审议意见落实情况满意度测评工作的实施办法》

2018年

主任会议

《省人大常委会审议意见落实情况反馈报告的审查报告起草工作规程》

2018年

主任会议

《江苏省人大常委会审议意见起草工作规程》

2018年

主任会议

《江苏省人大常委会关于改进常委会会议审议工作提高审议质量的若干规定》

2017年

主任会议

浙  江

《浙江省人大常委会关于提高省人大常委会会议审议质量的办法》

2019年

主任会议

江  西

《江西省人大常委会依法开展质询工作的实施意见》

2016年

江西省委全面深化改革领导小组会议

河  南

《河南省人大常委会关于增强人大监督工作实效的意见》

2019年

主任会议

安  徽

《安徽省政府组成部门向省人大常委会或有关专门委员会书面报告年度工作情况制度》

2018年

安徽省委全面深化改革领导小组会议

《安徽省人大常委会监督工作服务规程》

2016年

秘书长办公会议

《安徽省人大常委会听取和审议专项工作报告及满意度测评办法》

2014年

常委会会议

广  东

《广东省人大常委会会议审议意见整理和督办工作规定》

2016年

秘书长扩大会议

《广东省人大常委会关于新形势下深入贯彻实施监督法的若干意见》

2016年

主任会议

广  西

《广西壮族自治区人大常委会审议意见办理工作若干规定》

2014年

主任会议

四  川

《中共四川省人大常委会党组关于进一步加强和改进人大监督工作的意见》

2015年

省人大常委会党组通过,报省委转发

青  海

《青海省人大常委会关于进一步加强和改进新时代人大监督工作的意见》

2019年

省人大常委会党组通过,报省委转发

《青海省人大及其常委会依法开展质询工作的实施意见(试行)》

2018年

常委会会议

三、重庆市增强人大监督实效的探索与实践

党的十八大以来,重庆市各级人大及其常委会坚持依法监督、正确监督、有效监督,紧扣党中央决策部署和市委中心工作,聚焦打好“三大攻坚战”、实施“八项行动计划”,精选监督议题,做实监督工作,以有力有效的工作助力重庆改革发展稳定工作。截至2020年7月,市人大常委会共听取和审议工作报告100项,开展执法检查29件、专题询问9项、工作评议5项,备案审查规范性文件1143件(见图1)。各区县人大常委会本届以来共听取和审议工作报告2425项,开展执法检查341件、专题询问82项、工作评议171项,备案审查规范性文件2302件(见图2)。

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在围绕推动中央决策部署和法律法规的贯彻实施方面发挥重要作用的同时,我市各级人大在创新完善监督工作方式方法、增强监督实效上,也进行了积极探索。

(一)注重以“小切口”推动解决实际问题

“小切口”监督通过聚焦党委重视、群众关切的一个较大领域、较广范围内急需解决的问题,确定其中一个或多个涉及问题解决的基础性、关键性环节的事项进行监督,从而推动问题得到逐步解决。相对于“大而全”的监督项目,“小切口”选题具有指向明确、便于操作、易于落实的特点,更利于推动问题解决。近年来,重庆市人大常委会在监督项目的确定上,始终注重以小见大、以点带面,以监督的“小切口”实现效果的“大纵深”。比如,充分认识“法治是最好的营商环境”,选取企业发展法治环境开展监督工作。2014年,从优化企业营商法治环境入手,市与区县人大联动开展企业发展法制环境工作评议,推动政府提出整改措施221项,废止涉企规范性文件163件,出台规定和办法179项;2019年再次对我市民营企业发展法治环境工作进行专项评议,推动政府全面优化职能配置、规范执法行为、减轻企业迎检负担,清理规范性文件、取消无法定依据的证明事项、推进政务诚信建设,解决了部分民企无法平等参与投标、合法债券无法及时兑现、部分中介机构高收费乱收费等问题,我市营商环境进一步优化。比如,充分认识“加强备案审查制度和能力建设是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容”,着力加强备案审查工作。2015年,与区县人大联动开展规范性文件备案审查工作评议,促使市政府及其部门、区县政府废止了7105件规范性文件,实现规范性文件情况清晰、有效管理。随后持续用力,督促市政府将规范性文件全部上网公开,未公开的规范性文件不得作为行政管理依据。目前,我市基本实现规范性文件“有件必备、有备必审、有错必纠”,为维护国家法制统一、保障公民合法权益发挥了重要作用。实践证明,“小切口”监督由于切入点相对较小,更容易聚焦实际问题、反映民众需求,更容易把监督工作做深做细做实,更容易取得监督的实际效果。

(二)密切上下联系联动

上下联动、横向整合开展监督工作,是近年来重庆人大工作的一大亮点。对涉及面广、关注度高、影响面大的监督议题,市和区县人大一起行动,统一监督主题、内容和时间要求,可以更好地形成人大监督工作的整体合力,增强人大监督工作的整体实效。2013年以来,市人大常委会每年选择1~2个议题与区县人大联动开展监督,及时发现有关工作中存在的问题并推动问题得到解决(见表3)。比如, 2016年对食品安全工作开展专题询问、2018年开展学前教育以及旅游产业发展工作评议、2019年对《重庆市预算审查监督条例》组织开展执法检查,均采取了市与区县人大上下联动的监督方式,实现了全市各级人大监督主题统一、启动时间同步、监督重点一致等,产生了良好的社会反响,发现并督促解决了影响我市经济社会高质量发展中存在的一系列突出问题,得到了人民群众的赞誉和市委的充分肯定。同时,我市区县人大常委会还就某一监督议题,与乡镇人大联动,与地域相邻区县人大常委会联动[⑧],同步进行监督,取得了良好成效。据统计,2017年换届以来,各区县人大常委会聚焦城市品质提升、城乡饮水安全、水污染防治等有关工作,与乡镇(街道)人大联动开展监督活动达110余次。

表3 市与区县人大上下联动开展监督工作情况

序号

监督议题

监督方式

联动情况

1

企业发展法制环境

听取和审议专项工作报告+专项评议

市人大与区县

人大联动

2

规范性备案审查

听取和审议专项工作报告+专项评议

市人大与区县

人大联动

3

水污染防治

听取和审议专项工作报告+执法检查+专题询问

市人大与区县

人大联动

4

道路交通安全

调研+听取和审议专项工作报告+专题询问

委托区县人大

开展调研

5

脱贫攻坚工作

听取和审议专项工作报告+专题询问

市人大与部分区县人大联动

6

食品安全工作

执法检查+专题询问

配合全国人大并与区县人大联动

7

农业技术推广

执法检查

市人大与部分区县人大联动

8

学前教育

听取和审议专项工作报告+专题询问+对整改情况开展满意度测评

市人大与区县

人大联动

9

旅游产业发展

听取和审议专项工作报告+专项评议

市人大与区县

人大联动

10

民营企业发展法治环境

听取和审议专项工作报告+专题询问+对整改情况开展满意度测评

市人大与区县

人大联动

11

《重庆市预算审查

监督条例》

执法检查+听取和审议专项工作报告

市人大与区县

人大联动

(三)综合运用多种监督方式

人大监督的各种方式,角度、方法和侧重点各有不同,彼此之间存在互补性,用好用活现有监督方式,是监督工作取得实效的重要路径。近年来,重庆市人大常委会通过综合运用多种监督方式,使监督方式与监督环节有机融合,形成了系统完整、协调有力的监督工作机制。其主要做法是:紧扣监督议题,深入实地开展视察调研,广泛听取各方意见;在此基础上,适时听取和审议专项工作报告或是开展执法检查;同时,针对检查、审议和调研中发现的问题,组织开展专题询问或专项评议;注重对整改落实情况的跟踪监督,听取审议整改工作情况报告并对整改情况进行满意度测评,适时作出决议决定。这种环环相扣、步步推进的监督策略,有利于把监督议题做深做实,增强监督实效。近年来,市人大常委会围绕道路交通安全、水污染防治、农村饮水安全工程、山坪塘整治等开展监督,均采取了这种“集成模式”(见表3),效果较好。比如,2016年,围绕脱贫攻坚工作,与部分区县人大联动,综合运用听取审议专项工作报告、专题询问等方式,对政府脱贫攻坚工作开展监督,督促市政府及相关部门采取更加有力举措,保质保量完成脱贫攻坚任务,加快我市贫困人口生活改善和贫困地区经济社会发展。

(四)聚焦工作重点持续用力

监督贵在坚持。在监督项目推进过程中,重庆市人大常委会始终注意保持监督的连续性,不满足于“蜻蜓点水”“浮光掠影”式的表面监督,而是围绕一项工作重点,持续用力、久久为功。比如,高度重视教育问题,持续多年关注教育事业发展,坚持年年有重点、年年不间断。从2015年到2020年期间,先后围绕学前教育、义务教育、职业教育、高等教育等组织开展执法检查、专题询问、工作评议,督促政府及有关部门提高教育质量,办好人民群众满意的教育。特别是,2018年市和区县联动对学前教育开展工作评议,推动市政府提出14条整改措施,建立健全相关制度机制,对城镇存量小区配套幼儿园开展专项清理,回收回购小区配套幼儿园79所,新增公办幼儿园538所、普惠性民办幼儿园153所;2020年又对政府学前教育工作评议整改落实情况实施跟踪监督,进一步推动人民群众高度关注的“入园难、入园贵、入园不放心”问题逐步得到解决。比如,落实生态优先、绿色发展要求,在2019年配合全国人大常委会开展水污染防治法执法检查基础上,2020年又与区县人大联动对政府水污染防治开展工作评议,更加精准关注雨污管网建设、农业面源污染防治、跨区域污染联动治理等问题,着力推动水环境质量改善和水生态环境修复。

(五)强化审议意见跟踪督办

近年来,围绕审议意见的跟踪督办,重庆市人大常委会形成了“交办-督办-办理-反馈-测评”的工作流程。其主要做法是:常委会会议审议后,由相关专门委员会或者常委会相关工作部门及时汇总整理,形成审议意见,经主任会议审定后,送报告机关研究处理;报告机关根据审议意见在一个月内制定整改方案并报送相关专门委员会或者常委会相关工作部门;相关专门委员会或者常委会相关工作部门通过听取报告机关关于审议意见研究处理情况的汇报的方式,进行跟踪监督;常委会主任会议在6个月内,适时听取审议专项工作报告审议意见研究处理情况的报告;必要时,常委会会议听取审议报告机关研究处理审议意见的工作情况并进行满意度测评,进一步推动审议意见落地落实。2018年以来,市人大常委会已听取审议了关于科技创新、旅游产业发展等20余项专项工作报告的审议意见研究处理情况的报告,并适时开展满意度测评。比如,2018年在听取审议科技创新工作情况报告的基础上,2019年又听取审议了市政府关于研究处理市人大常委会对全市科技创新情况报告的审议意见情况的报告,并进行了表决,为我市高质量发展提供创新动力。各区县人大常委会也不断改进审议意见督办落实工作。比如,渝北区人大常委会强化专工委跟踪监督职责,重要事项采取视察、听取整改情况报告和满意度测评等方式,推动政府提升整改落实质量;江津区人大常委会建立“问题清单制”,对照问题清单,一条一条进行督办,并对每个问题的整改情况进行满意度测评。

(六)注重监督方式方法创新

在依法监督基础上,我市各级人大常委会不断创新监督思路,改进监督方式,激发监督活力,推动监督工作取得实效。比如, 2015年以来,市人大常委会以主任会议听取法规实施情况汇报的方式[⑨],先后听取城市管线、村镇供水、安全生产等30件法规的实施情况汇报,既审视法规质量,又督促法规正确实施。紧扣全口径预决算审查监督重点,探索创新,建立预算审查前听取市人大代表和社会各界意见建议制度,为市人代会审查批准预算草案提供有益参考;以部门预算为抓手深化财政预算审查监督,从2013年开始,每年选择2~4个部门,开展对部门预算、预算执行以及部门预算的全过程审查监督[⑩];强化审计工作监督,从2015年开始,督促市政府在审计报告中对查出问题的部门和单位进行点名,列出问题明细表,推动问题切实整改。比如,为增强监督工作连续性,南岸等地开展“一届一主题”系列专项监督,制定了五年监督工作计划。注重发挥第三方优势,江北、长寿等17个区县人大[11]委托“第三方”对监督议题或专项工作开展调查评估。着力提升审议质量,北碚、城口等21个区县人大[12]坚持在常委会会议审议前,围绕议题邀请专业人士开展法律知识专题辅导培训,使常委会组成人员更好了解有关情况和法律依据;江津、丰都等12个区县人大[13]建立人大常委会组成人员书面审议制度;渝北、南川等27个区县人大[14]建立审议重点发言人制度等。监督工作方式方法创新,极大地提高了监督实效。

四、增强地方人大监督实效需要关注和思考的问题

(一)充分认识新时代人大监督工作面临的新任务新要求

人民代表大会制度是支撑国家治理体系和治理能力现代化的根本政治制度。实现国家治理现代化,必须坚持和完善人民代表大会制度,充分发挥人大立法、监督、重大事项决定等各项职权。加强人大监督是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键一环。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视人大监督工作。特别是党的十九届四中全会,着眼于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化,对人大制度建设和人大工作特别是人大监督工作,提出了新的更高的要求。一是提出“坚持和完善党和国家监督体系,强化对权力运行的制约和监督”。这就要求我们把宪法和法律赋予的监督权用起来,加强对法律和制度执行的监督,增强人大监督工作的针对性、实效性。二是提出“健全人大对‘一府一委两院’监督制度”。特别是监察委员会是一个新的国家机构,涉及的许多工作属于新事物,有很多方面需要细化完善,形成相关机制办法。三是提出“加强对法律实施的监督”。这要求我们要继续探索、总结、完善监督工作的制度机制和方式方法,更加注重从制度执行、法律实施的角度安排项目、确定重点、查找问题、提出建议,使人大监督更有力度,使法律作为治国理政最大规矩的权威进一步树立起来。四是提出“加强备案审查制度和能力建设”。这就强调要切实贯彻“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作总要求,进一步加强备案审查能力建设和制度建设,加大备案审查工作成果的转化利用,使其在国家治理中的功效得到充分发挥。党的十九届四中全会就加强改进人大监督工作作出的这一系列部署安排,是各级人大及其常委会做实监督工作的奋斗目标和努力方向。

(二)准确把握增强人大监督实效必须坚持的重要原则

1. 坚持党的领导。这是人大在监督工作中必须遵循的政治原则。人民代表大会制度是我们党把马克思主义国家学说和中国革命具体实际相结合的伟大创造,是党领导国家和执掌政权的重要制度载体。党领导人民制定宪法和法律,党领导人民遵守、执行宪法和法律,只有在党的领导下,才能充分发挥人民代表大会制度的优势,才能正确行使好监督职权。人大的全部工作包括监督工作,都必须坚持党的领导,贯彻落实党的方针政策,为党和国家中心工作和党中央重大决策部署服务。

2. 坚持依法行使职权。这是人大在监督工作中必须遵循的法制原则。人大开展监督工作,要严格遵循“依法”二字,“依照法定职责,限于法定范围,遵守法定程序”。人大的监督职权是宪法和法律明确规定的,离开宪法和法律,人大监督就失去了法律依据。人大监督的对象、内容、范围、方式和程度都要严格符合宪法和监督法等法律的规定,在法定的职权范围内,按照法定的程序,对法定的对象进行监督,决不能越俎代庖,代替它们行使行政权、监察权、司法权。

3. 坚持集体行使职权。这是人大在监督工作中必须遵循的组织原则。我国人民代表大会制度既是按照民主集中制原则组织的,又是按照民主集中制原则运作的。各级人大及其常委会作为国家权力机关,是一个权力集体,人大代表和常委会组成人员作为国家权力机关的一员,是权力集体中的个体,但个体不能代表集体,这就是“集体有权、个人无权”的原则。坚持民主集中制,集体行使职权、集体决定问题,是人大监督工作中的重要特点。

4. 坚持以人民为中心。以人民为中心,就是要保证人民当家作主,这也是我国社会主义民主政治的本质和核心。人民代表大会制度的设计和运行、人大及其常委会依法行使职权,都是为了保证和发展人民当家作主,彰显“国家一切权力属于人民”的宪法理念。人大开展监督,必须把以人民为中心作为工作的出发点和落脚点,坚持民有所呼、我有所应,百姓所望、人大所向,聚焦人民群众普遍关心的突出问题,持续发力、久久为功,体现国家权力机关深厚的人民情怀。

5. 坚持问题导向。做好人大监督工作,要增强问题意识,坚持问题导向,主动适应形势和任务的要求,认真研究人大监督工作中出现的新情况新问题,以解决实际问题来衡量和检验人大监督工作的成效。要牢牢把握人大监督工作的指向,在开展监督工作时,要注意抓重点,突出重点领域、重点地区、重点问题,查清病灶、对症下药,持之以恒、一抓到底,推动那些影响法律法规实施、制约工作发展、损害群众利益的突出问题得到有效解决。

(三)增强地方人大监督实效需要解决好的几个问题

1. 监督议题选择精度有待加强。进入新时代,人大监督工作需要关注的领域越来越广,但囿于人力等现实因素,每年选择哪几项进行监督,以何种标准选题、如何科学组合,“质”和“量”的关系如何把握,年年有难度。个别监督议题大而化之、过于笼统,不够聚焦,虽然似乎围绕了中心,但是问题导向不明确、针对性不强,因此调研时可能走马观花、审议时泛泛而谈、整改时无从着力。同时,个别地方尚未形成规范化的监督议题选择机制,对选题的针对性、可行性、时效性等缺乏充分的研究论证;鲜有地方谋划制定监督工作五年规划,对届内需要关注的重点监督项目缺乏前瞻性思考,这些都一定程度上影响选题的精准。

2. 调查研究深度有待拓展。一是调研前的组织培训不够到位。调研组成员主要由常委会组成人员、相关部门负责人、人大代表等构成,他们分属不同行业或身兼数职,对于监督项目涉及的专业知识、具体情况所知有限。有些调研由于缺乏前期的组织培训,不便于他们了解监督项目的有关情况,调研中以泛泛的听取汇报代替学习研究,对于复杂问题更是难以摸清,调研中难以命中要害,提出深刻见解。二是个别调研不够深入到位,习惯于走固定路线、规划路线,事先安排的“明查”多,临时组织的“暗访”少,看“门面”和“窗口”多,看“后院”和“角落”少,因而调研浮于表面,难以了解真实情况。三是虽然有调研,但提炼总结不够、分析研究不够、前瞻性思考不够。而且实践中,有的调研报告由工作人员起草后专工委没有认真研究,甚至有的由政府部门提供初稿,可谓政府汇报材料的翻版,缺乏有说服力、有操作性的事实依据、数据支撑,提出的建议也难言精准到位有效。

3. 会议审议质量有待提高。一是会议材料特别是常委会会议的正式文件[15],其起草质量和水准还需提升。比如,个别部门单位报送的材料大篇幅总结成绩,对于人大在调研、执法检查中发现的问题回应度不够。二是有些常委会组成人员审议发言的质量还需提升,没有紧扣主题,存在东拉西扯的现象,提出的文字性修改意见多,而实质性的改进工作的建议相对少。三是参加会议审议的列席代表中,来自于会前参加调研活动的相关代表有限,一些在实际调研中所发现的问题和改进工作的建议很难通过这种直接的方式反映到常委会审议意见当中。四是政府组成部门到会听取意见、回答询问的质量还需提升,个别部门重视分组审议程度不够,安排一般干部或不了解情况的同志到会听取审议意见,没有体现出应有的法治意识、人大意识,不能准确权威现场回答询问,也不利于后期工作整改、不利于人大交付的审议意见的办理和落实。

4. 跟踪督办力度有待提升。一是审议意见整理有待规范,肯定成绩多、总结问题少,整改目标、整改方向不清晰,整改项目不具体;对专项工作报告、执法检查报告、专题调研报告在形成审议意见时,侧重点和针对性不强。二是人大与“一府一委两院”之间的沟通衔接有待加强,审议意见送达相关部门后,缺乏相应的推动落实机制,审议意见往往“重交办轻督办”“重过程轻结果”,满足于文来文往。三是对监督对象反馈的研究处理情况报告或整改落实情况报告,目前多采用书面印发常委会会议的形式处理,工作压力传导不够。四是刚性色彩不足,特别是对一些研究处理情况或整改落实情况不够理想的监督项目,很少采用质询、特定问题调查等刚性监督手段。五是缺乏审议意见落实情况的评价机制。

五、进一步增强人大监督实效的建议

在开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的新发展阶段,人大工作面临新形势新要求新任务。学习借鉴全国人大常委会和各省级人大常委会开展监督工作的好经验好做法,针对影响我市人大监督实效的问题,现提出如下建议:

(一)加强和改进党对人大监督工作的领导

坚持党的领导是人民代表大会制度的内在要求和政治优势,也是做好人大工作的根本保证。只有坚定坚持党对人大监督工作的领导,才能保证监督工作的正确方向,更好树立人大监督权威,彰显人大制度优势,增强人大监督实效。

建议:一是系统总结提炼本届以来人大监督工作中的好经验好做法,在下一次召开的党委人大工作会议中,将有关人大监督工作的创新做法、工作机制通过党委文件固化下来,成为全市各级人大一体遵循的工作规范。二是市和区县两级人大常委会党组要继续认真履行好把方向、管大局、抓落实的政治领导责任,紧紧围绕党委的重大决策部署谋划人大监督重点,及时研究解决人大监督工作中的困难和问题;要进一步完善党组工作规则,坚持重大事项请示报告制度,监督工作年度计划以及人大监督工作中的重大问题、重要改进措施、重大政策调整及时请示汇报。三是按照中央决策和全国人大统一部署,依法有序开展对监察委员会的监督。在遵循宪法、监察法原则和精神前提下,通过执法检查、听取审议专项工作报告等形式,开展对监察委员会的监督。

(二)科学确定监督工作项目

1. 拓展监督工作项目来源。确定监督议题时,要围绕中央重大决策部署和市委要求,聚焦“一府一委两院”重点工作、重要民生问题和群众反映强烈的热点问题。在监督议题的来源上,应当更加关注以下方面:一是代表建议、批评和意见集中反映的问题及代表专题调研、视察和约见中反映比较集中的突出问题;二是区县人大常委会反映比较集中的问题;三是人民群众反映强烈而政府及有关部门在一定时期内需持续推进解决的问题;四是对事关本市长远发展的重大发展战略、本市发生的特别重大且社会反响强烈的突发事件等,比如成渝地区双城经济圈建设,有关专门委员会可以及时进行调研、听取有关情况汇报,并向主任会议报告,适时增补为年度监督议题。

2. 编制年度监督计划。有关专门委员会、常委会工作部门根据职责分工,每年第四季度提出下一年度监督议题建议。年度监督议题建议提出前,要广泛听取人大代表和社会各界的意见,加强与“一府一委两院”的沟通,对议题的针对性、可行性、时效性等进行充分的研究论证。监督议题建议由办公厅(室)收集汇总,形成年度监督计划草案,提请人代会后的第一次常委会主任会议通过。因特殊情况需要调整年度监督议题的,由主任会议决定。同时,借鉴江苏、吉林等地方人大的经验做法,适时召开全市人大监督工作会议;或针对人大监督工作中较为突出的理论和实践问题,适时召开人大监督工作研讨会,加强对人大监督工作的指导。

(三)抓好监督工作组织实施

1. 做深做实监督工作调研。一是对专业性比较强的监督项目,调研前要安排相关领域专家进行法律法规以及专业知识培训,熟悉有关资料,了解各方面情况。二是对实地考察点的选择要注重综合考虑经济社会发展情况、工作开展情况,既要选择工作开展较好的地区,也要选择工作开展相对较差的地区。调研中,除听取汇报、实地考察外,还可采用随机抽查、突击检查、暗察暗访以及跟踪典型案例等形式,增强调研的精准度和全面性。三是对调研报告的起草,应当突出人大调研报告的特点,报告中问题和原因部分不少于三分之一、解决问题的建议部分不少于三分之一,进一步增强调研报告的问题导向,提高报告质量。对调研提出的重要改进措施、重大政策调整建议,可以委托第三方或者邀请相关部门、人大代表、专家学者等进行可行性论证。四是对调查研究中形成的调研报告,根据主任会议决定,可书面印发常委会会议或者印送“一府一委两院”参考,促进调研成果转化。五是常委会会议、专门委员会会议审议讨论相关议题时,要注重邀请参加调研工作组或者执法检查组的代表列席会议。

2. 强化监督工作手段。一是加强执法检查。常态化坚持由常委会主任、副主任参加人大执法检查、担任执法检查组组长、在常委会会议上作执法检查报告的做法[16]。坚持以执法检查组为主导,采取全面检查与重点抽查、集中检查与分散检查、听取汇报与实地调查、明查与暗访等相结合的方式进行。要逐条对照法律法规条文起草执法检查报告,重点分析法律法规实施中存在的问题和原因,问题和原因部分不得少于三分之一,可以附典型案例,并有针对性地提出改进工作的建议和对法律法规修改完善的建议。二是改进专题询问。完善专题询问常态化、询问过程公开化举措,突出针对性、实效性和互动性。采用电视、广播、网络同步直播等方式,视情可增加“追问”“自由询问”“网民提问”等环节。同时,不对询问问题作过于细致的安排,以避免搞成“背书”。探索以专门委员会为单位开展专题询问。三是做好专项工作评议。专项工作评议前,应当深入调研,找准有关工作存在的突出问题及改进措施。探索建立科学的评价机制,设定专项工作评议量化指标和评价体系,提高评议的准确性。专项工作评议意见研究处理情况应当向常委会会议报告并提请审议,接受满意度测评。四是抓好专项视察。市和区县人大常委会可以组织常委会组成人员开展集中视察,实地了解法律法规、人大决议决定的执行情况和重大项目、重要工作的推进情况。有关专门委员会应当形成专项视察报告,经主任会议决定后,印送“一府一委两院”研究处理。视察报告研究处理情况参照审议意见研究处理情况的跟踪监督方式办理。五是改进听取和审议法定监督议题工作。对于计划、预算、决算、审计、环保、法治政府建设等法定工作报告,人大常委会要根据工作进展情况,科学合理安排,严格按照法定程序和环节,坚持年年有重点。比如,听取审议环境保护工作情况的报告,就要着力于本区域内环境状况和环境保护目标完成情况,每年有所侧重。同时,对法定监督议题特别是其审议意见研究处理情况,下一年要对上一年度工作落实情况进行回应,一届内要适时组织开展“回头看”。六是建立政府部门报告工作制度。每年3月,市政府组成部门应当向市人大常委会书面报告上一年度工作情况。

3. 整合监督工作力量。一是强化监督工作联动。推进川渝两省市人大跨区域开展联动监督,围绕成渝地区双城经济圈建设,聚焦构建现代经济体系、产业协同、交通基础设施互联互通、水污染治理、公共文化服务等重要事项、重大项目,每年选择1~2项议题协同行使监督职权。继续深化市与区县人大联动监督,每年选定1~2个议题,上下联动开展工作,必要时根据各区域不同情况,探索全市分区域围绕不同主题的上下监督,扩大选题范围,增强选题针对性。二是充分挖掘人大各方面工作力量。重要监督事项可以采取全体常委会领导、相关专门委员会、常委会相关工作部门共同参与,组成“监督组+监督小组”的方式开展;同时,邀请报名参加此项议题的代表等相关人大代表参与,以便从更多角度、更广的视野发现问题,提出有针对性的意见和建议。三是充分借助专业力量开展第三方评估。在监督工作中引入有资质的社会组织或专业机构,对“一府一委两院”的重点专项工作或者其资金使用情况进行专项评估,评估结果作为提出监督意见的重要参考,为常委会提高审议质量、增强监督实效服务。四是加强监督工作统筹。结合深化地方机构改革契机,参照河北、黑龙江等地方人大做法,设立专门的监督工作机构,承担监督事项统筹协调和推进落实。

4. 严格规范专项工作报告起草。常委会会议举行前,有关专门委员会或者常委会工作部门应当按要求对“一府一委两院”提交常委会会议审议的报告进行审查把关,提出修改意见。“一府一委两院”提交的报告应当包含该项工作的基本情况、存在的主要问题和推进中遇到的困难以及解决的措施,问题部分篇幅不得少于三分之一,对人大在调查研究、执法检查中发现的问题应当逐条予以回应,解决问题的措施应当明确具体并列出时间表。

5. 加强审议意见督办。一是规范整理审议意见。审议意见要注重归纳有实际内容的意见建议,重点应聚焦短期内可以解决的具体问题,列出问题清单,具体整改意见要逐项表述。有关听取审议专项工作报告、议案办理报告、计划、财政、审计报告的审议意见,具体内容以专门委员会提出的意见和建议为基础,充分吸纳常委会组成人员审议发言内容;执法检查报告、专题调研报告的审议意见,简明、清晰说明常委会审议意见即可,主要作用是以常委会名义向有关机关转交执法检查报告和专题调研报告。二是做好审议意见交办。审议意见应当及时印送“一府一委两院”研究处理,同时报送“一府一委两院”主要负责人。满意度测评结果报送市委。三是加大督办力度。有关专门委员会、常委会工作部门可以组织常委会组成人员、人大代表采取调查研究、听取汇报、实地视察等方式,督促“一府一委两院”对审议意见的研究处理。“一府一委两院”对审议意见研究处理情况的报告,应当列出问题整改清单,逐一说明交办问题的处理方式和处理结果。审议意见研究处理情况报告在征求相关专门委员会、常委会工作部门意见时,相关专门委员会、常委会工作部门应当召开全体会议并邀请常委会组成人员、人大代表参加,听取“一府一委两院”有关部门汇报,书面提出审议意见研究处理情况报告的审查意见,印发常委会会议。四是建立问题清单销号制。常委会办公厅(室)建立审议意见问题清单、整改清单台账,实行销号管理。有关专门委员会、常委会工作部门在审议意见转交相关部门研究处理和相关部门研究处理完毕后,应当将审议意见问题清单和整改清单交办公厅(室)汇总。问题清单销号情况报告,在每年常委会开展综合满意度测评时,印发常委会会议。五是深入开展满意度测评。在综合性评价基础上,可以对涉及的单项工作、重要项目,或者主要整改意见类别、重点整改项目分项开展测评,全面准确反映工作成效。探索年终常委会会议时,听取审议市政府本年度研究处理人大常委会审议意见情况的综合报告,并逐项进行满意度测评,测评结果报送本级党委、通报本级政府,并在人代会上书面通报全体人大代表。六是对审议意见研究处理情况报告,经主任会议决定,可书面印发常委会会议。主任会议认为必要时,可将审议意见研究处理情况报告提请常委会会议审议,也可以结合审议开展专题询问、满意度测评。主任会议认为审议意见研究处理不到位的,可以要求报告机关重新研究处理,并在规定时限内向常委会报告;也可采取询问和质询、特定问题调查等方式依法督办、问责。

(四)强化监督工作成果运用

1. 把执法检查与修改法规有机结合起来。对新制定或修改且实施满一年的地方性法规在继续由主任会议听取实施情况汇报基础上,有计划地分批组织开展执法检查,推动法规的实施工作。将执法检查计划与修改法规的立法计划相衔接,对于执法检查过程中发现的问题,属于法规执行的问题,要求有关部门抓紧整改;属于需要法规修改的问题,各有关部门都要认真研究,统筹安排,及时修改。

2. 把专项工作监督与任命人员向人大常委会报告履职情况有机结合起来。前者是由“一府一委两院”向人大常委会报告部门的专项工作,后者是由人大常委会任命的有关人员向人大常委会报告履职情况。今后,建议考虑将这两种形式更紧密地结合起来,在听取任命人员向人大常委会报告履职情况的同时,同步安排听取报告对象所在单位的专项工作报告,或者将任命人员履职期间向人大常委会报告有关工作的情况一并提交常委会会议参阅,两者互融互补、相得益彰,使监督工作在广度和深度上取得更佳效果。

(五)修改完善相关制度

1. 适时修改《重庆市实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》(以下简称监督法实施办法)。近年来,中央和全国人大对于加强和改进人大监督工作作出了一系列新部署,比如制定出台《关于推进地方人大预算联网监督工作的指导意见》《关于建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制的意见》《关于进一步加强各级人大常委会对审计查出突出问题整改情况监督的意见》等等。同时,地方人大监督工作面临着许多新情况新问题,在监督方面有许多新的探索和实践,需要及时总结。建议市人大常委会及时关注跟进监督法的修法工作,适时启动监督法实施办法的修改工作,研究将专题调研、工作评议、听取审议专项工作报告、满意度测评、上下联动监督、专题询问、执法检查、审议意见研究处理情况督办等方面的创新实践固化为地方性法规。

2. 及时制定《重庆市人大常委会关于增强人大监督实效的意见》(以下简称《意见》)。学习和借鉴北京、上海、广东、浙江等各地人大提高常委会会议审议质量、规范审议意见整理、加强审议意见督办等方面的经验做法,着力围绕开展人大监督工作应当遵循和把握的若干原则、用足用好法定监督工作方式、进一步提高会议审议质量、加强审议意见的跟踪督办等方面,规范和细化指导意见。《意见》经人大常委会主任会议审议通过后在市人大常委会施行,同时供区县人大常委会开展监督工作时参照执行。


 

附件 

近年来部分省区市人大创新开展人大监督工作情况

创新项目

省区市

创新内容

亮点做法方面

北京

聚焦城市交通疏堵治乱,采取新立法规及时检查、复杂问题多法并查、市区两级联动检查的方式,对2018年通过的“两条例一决定”进行组合式执法检查

拟采取京津冀三地人大协同监督的方式对待大会审议通过的机动车和非道路移动机械排放污染防治条例开展联合执法检查

天津

听取审议深入推进京津冀协同发展情况报告

积极探索协同监督的新途径新方法,围绕区域水污染防治、大运河文化保护传承利用,与北京市、河北省人大联合进行了视察调研

河北

持续聚焦扶贫脱贫攻坚、大气污染防治、优化营商环境三大领域重点难点问题开展联动监督

山西

开展联合检查,对老年人权益保障、科学技术普及、旅游三项法律法规执法检查进行联合联动执法检查

回应社会关切,对2015-2017年审计查出突出问题整改情况进行“回头看”,推动问题整改到位

拟深化预算审查监督重点拓展改革,探索引入第三方对部分重点支出和重大投资项目开展绩效评价

辽宁

在全国省级人大首家成立特定问题调查委员会,对政府支出预算结构和政府性债务进行剖析检查

调研“七五”普法决议贯彻落实情况,首次对15部重点法律法规知晓率进行第三方评估,听取审议报告,开展专题询问

健全调研成果转化制度,将调研成果作为代表议案建议、人大立法项目和决议决定素材,及时向党委报告重要调研成果

上海

从1990年开始,常委会于每年7、8月份举行常委会扩大会议(俗称“小人代会”),邀请全体市人大代表和在沪全国人大代表参加,听取市政府半年工作报告并进行评议;

坚持高质量立法和推动法规实施同步并重,法规实施前,赴各区开展实地调研,促进政府做好法规实施准备;法规实施后,会同区人大开展联动监督,组织四级人大代表广泛参与,引入第三方机构开展实效测评和立法后评估,实现了近年来监督工作的最大覆盖面。

江苏

2020年7月23日,常委会首次专题召开全省性人大监督工作会议,对人大监督工作做系统总结,提出了新时代人大监督工作的总体意见和要求

首次引入第三方机构介入执法检查并形成专业客观的评估报告,精心制作专题警示片,为相关议题深入审议和跟踪督办提供依据

执法检查中大幅提高随机抽查比重,切实加大暗访暗查力度

首次听取审议年度民生实事工程进展情况报告;

首次听取审议经济社会高质量发展监测指标完成情况报告;

浙江

全面深化长三角三省一市人大各领域合作,加强立法协同和监督协作,参与长三角地区全国人大代表跨区域联合调研,对长江口至杭州湾近海水环境保护、区域交通基础设施建设和运营管理一体化进行视察。协同开展三省一市人大代表专题调研,推动太浦河水污染防治、大运河文化带建设和新安江生态保护

福建

连续四年开展脱贫攻坚工作情况监督,综合运用听取审议专项工作报告、专题询问等多种形式,推动解决“两不愁三保障”等问题

湖南

贯彻落实国家监察体制改革精神,推荐9名省人大代表作为省监察委员会第一届特约监督员

安徽

开展林业、科技、旅游等专项资金使用情况监督,并引入第三方绩效评价机制,提高专项资金使用效益;

首次对“两院”工作开展专题询问;

创新执法检查方式方法,严格对照法律条文查找问题、指出问题,更多地直插现场、随机抽查;提高执法检查报告质量,首次附录随机抽查详细报告、提出问题整改的时限要求和量化标准;健全跟踪问效机制,首次督促政府部门及各市制定执法检查报告审议意见落实清单、问题整改清单,跟进推动落实,人大监督的刚性和实效进一步增强。

四川

加强对依法做好新冠肺炎疫情防控工作的决定执行情况的跟踪监督,听取和审议疫情防控专项工作报告

2014年以来,连续五年专题听取“两院”半年工作汇报

贵州

听取和审议谌贻琴省长所作的关于上半年经济工作情况和下半年经济工作安排的报告并作出决议

甘肃

重视监督成果转化运用,重大监督和调研成果报省委决策参考,重要审议意见交“一府两院”办理,并把有关情况作为制定修改法规等工作的重要依据

新疆

在执法检查中邀请第三方对法律法规实施情况进行评估,用更加客观、中立的视角,提供技术支撑和专业参考

工作机制方面

北京

对专项工作报告、执法检查报告、审议意见书提出明确要求,存在问题及其原因分析的内容不少于三分之一,解决问题的举措部分不少于三分之一

天津

建立与市监委的工作联系机制,对监察体制改革和监察法实施情况进行深入调研

河北

全面推进专项工作满意度测评,省市县三级人大常委会本届内对政府主要部门专项工作满意度测评实现全覆盖,测评结果作为党委考核的重要依据

加强监督工作统筹,成立省人大常委会办公厅监督工作协调处,对人大监督工作进行专项管理和督导

加强国有资产管理监督,听取审议情况报告,建立省级国有资产报告联席会议制度,率先在全国开展国有自然资源资产价值化试点;

严格对照法律条文,重点检查法律制度、法律责任和依法推进工作落实情况,明确要求在执法检查报告中关于存在问题和原因分析内容均不少于三分之一。

山西

将全国人大委托的执法检查,纳入年度监督计划,一并检查我省配套法规,检查情况按要求向全国人大报告,同时向省人大常委会会议报告

辽宁

与辽宁大学成立地方人大预算审查监督研究院,发挥智库作用

黑龙江

2019年,为统筹开展人大各项监督工作,结合深化地方机构改革,省人大常委会专门设立了监督工作协调机构,具体承担监督事项统筹协调推进落实

上海

完善市区人大监督联动机制,更加注重分类指导和事前事中沟通,更好形成全市人大监督工作合力

浙江

归口党委职能部门领导或管理的政府部门要主动向人大报告工作、接受监督,政府垂直管理部门、派出机构也要自觉接受所在地人大及其常委会的监督

安徽

健全跟踪问效机制,首次督促政府部门及各市制定执法检查报告审议意见落实清单、问题整改清单,跟进推动落实

江西

创新执法检查方式,完善省人大常委会领导同志担任执法检查组组长并作执法检查报告制度

山东

改进专题询问方式方法,首次将询问形式由“指定型”改为“自发型”,首次协调设区的市政府分管负责同志到会应询,首次邀请人大代表、专家学者、企业家、一线员工和市民代表参加提问,首次听取应询情况、审议意见办理专项情况报告并进行满意度测评

扎实推进专题询问常态化规范化公开化,每年至少安排3次专题询问,对询问过程实行全程电视和网络直播

湖北

在水污染防治“一法一条例”执法检查中,首次引入第三方评估,首次开展法律知识问卷调查,首次带着问题清单沉到基层,首次在每个检查组设暗访小组,首次实行审议意见附整改清单

2015年以来,建立并执行法规实施情况报告制度,法规实施主管机关在地方性法规实施满一年和满三年后,必须向人大常委会报告法规实施情况,以保证地方性法规的有效实施;

建立半年听取审议省“两院”工作情况报告制度和人大监督与检察院法律监督衔接机制,建成人大系统首家司法监督工作平台,推动人大司法监督工作规范化、制度化、常态化;

建立审计查出突出问题整改情况同步报告机制;

湖南

建立监督议题公开遴选机制

四川

建立人大常委会与“一府一委两院”工作联席会议制度,就议题选择、工作安排、重要事项、整改落实等定期沟通衔接

陕西

完善联动监督,健全“专题调研、执法检查、审议报告、专题询问、跟踪督办、满意度测评”监督链条,对重点执法检查、视察调研实行全省各级人大联动监督

对“一府两院”专项工作报告审议意见办理情况、审计查出突出问题整改情况的满意度测评结果向同级党委报告、向“一府两院”主要负责人和党委组织部门通报

甘肃

常委会会议审议中,从议题中确定若干重点问题,并确定重点发言人围绕重点问题进行审议发言


[①] 景迅:《人大监督程序建设的历史变迁和现实选择》,载《人大研究》,2004年第9期。

[②] 徐振光:《当代中国社会转型与县级人大监督制度研究》,华东师范大学2007年博士论文。

[③] 系统论是研究系统的结构、特点、行为、动态、原则、规律以及系统间的联系,并对其功能进行数学描述的新兴学科。系统论的基本思想是把研究和处理的对象看作一个整体系统来对待。系统论的主要任务就是以系统为对象,从整体出发来研究系统整体和组成系统整体各要素的相互关系,从本质上说明其结构、功能、行为和动态,以把握系统整体,达到最优的目标。

[④] 参考栗战书委员长2019年7月18日在纪念地方人大常委会40周年座谈会上的讲话。

[⑤] 涉及省级人大的相关数据以换届以来的工作开展情况为依据,相关数据来源于前期电话咨询、网络查询以及有关省级人大常委会的工作报告。

[⑥] 主要有内蒙古、四川、湖南、吉林、安徽、湖北、青海、上海、山东、浙江等省区市人大。

[⑦] 主要有湖南、重庆、河北、山东、上海、黑龙江、湖北、云南、山西、江苏、陕西、安徽、宁夏、浙江、江西、四川等省区市人大。

[⑧] 聚焦生态环境保护工作,重庆市合川、铜梁、潼南三区人大常委会与同在嘉陵江、涪江、渠江三江沿线的四川省武胜县、岳池县、华蓥市人大常委会建立了联动监督机制,协同推进三江水质保护。

[⑨] 2014年,重庆市人大常委会制定了《常委会主任会议听取地方性法规实施情况报告的规定》,2019年进行了修订。该规定明确,主任会议听取汇报的法规为市人大及其常委会新制定或修改且实施满一年的地方性法规和常委会主任会议认为需要听取实施情况报告的其他地方性法规。会前,相关专委会就法规实施情况开展调研并形成报告;会上,法规实施单位主要负责人重点汇报法规的宣传贯彻、社会影响和效果、实施中存在的问题及处理建议等内容;会后,针对法规实施中的重大问题,采取听取和审议相关专项工作报告、执法检查、立法后评估、加强法规的立改废释等办法促进法规的有效实施。

[⑩] 具体做法是:年初时,重点审查部门预算编制是否规范、完整、科学,部门重点项目资金立项是否充分,绩效目标设置是否清晰、合理;在下半年,跟踪监督部门预算执行情况,通过查询相关资料、实地检查等方式,监督重点项目资金的执行情况;在第二年的上半年,重点审查部门决算是否真实、完整、是否合法合规,与年初预算的差异及原因,对照重点项目资金绩效目标,检查绩效目标是否完成,资金效益是否有效发挥。通过解剖“麻雀”,促进部门预决算编制完整、细化、科学、准确,增强预算执行及时、规范、有效,进一步深化了对财政预算的审查监督。

[11] 包括:巴南、北碚、璧山、大渡口、垫江、奉节、江北、江津、九龙坡、南岸、綦江、沙坪坝、石柱、巫山、酉阳、渝中、长寿等区县人大。

[12] 包括:北碚、城口、大足、垫江、奉节、涪陵、江津、开州、梁平、南川、荣昌、万州、巫溪、武隆、永川、渝北、渝中、云阳、长寿、忠县、九龙坡等区县人大。

[13] 包括:城口、丰都、江北、江津、南川、荣昌、铜梁、巫溪、永川、云阳、忠县、彭水等区县人大。

[14] 包括:巴南、城口、大渡口、大足、垫江、丰都、奉节、涪陵、合川、江津、开州、梁平、南川、黔江、沙坪坝、潼南、万州、巫山、巫溪、武隆、秀山、永川、酉阳、渝北、云阳、长寿、忠县等区县人大。

[15] 正式文件是指会议议程草案和列入会议议程的文件以及书面印发会议的文件。

[16] 近年来,全国人大把加强执法检查摆在突出位置,做好执法检查组织工作,由委员长、副委员长担任执法检查组组长,带队赴地方开展检查。2019年全国人大常委会将水污染防治法执法检查作为重点任务来部署、来推动。栗战书委员长亲自审定执法检查方案,并担任执法检查组组长,带队开展现场检查。全国人大的务实行动,为省级人大常委会带来示范。上海、重庆、江西等地人大不断加大执法检查力度,完善由人大常委会领导同志担任执法检查组组长并作执法检查报告制度。


现任领导

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