欢迎您,上午好! 2021年11月28日 星期日

论文集萃
您当前的位置:网站首页 论文集萃

促进型地方立法的语言规范化

时间:2021-09-07

摘要:立法语言的规范与否,关系到立法水平的高低与立法目的的实现。尽管我国对立法技术作了规范性规定,但地方人大对于立法语言的使用仍呈现出不规范的状态。通过建立标准化信息化的立法技术支撑体系、法律文本合法性控制制度、以行政职责规范为核心的促进制度体系三条路径,以期实现地方性法规文本的规范化,进而提高地方性法规的实施效果。

关键词地方立法;法律语言;规范化;立法技术

促进型立法是为促进产业发展、推动社会观念进步的独特立法实践,其具有非强制性、倡导性等特点。作为一种与社会具体事务、道德紧密联系的立法类型,其在法律语言上不同于一般法律法规,易受到日常用语和政策性话语的影响,进而产生法律语言规范性问题。促进型立法作为一种重要的立法实践类型,其涵盖了文化建设、社会建设、产业促进等多个领域,对于我市推动高质量发展、创造高质量生活具有重要意义。因此,有必要对促进型地方立法的法律语言进行反思、检视,以期增强其法律语言的规范性。

一、法律语言规范性的标准

所谓“规范”具有两层基本含义,其一是指某种事物符合逻辑,客观、真实、全面、完整、准确、及时,达标。其二意指明文规定或约定俗成的标准。法律语言的规范性兼有这两层含义,既意味着法律规范本身应当符合制定法的逻辑性,同时也指法律规范所具有的格式化、标准化特征。例如,我国《民法典》第三百一十四条规定,“拾得遗失物,应当返还权利人。拾得人应当及时通知权利人领取,或者送交公安等有关部门。”而民间通常表达为“拾金不昧”。长期的立法实践形成了规范稳定的法律语言体系,其要求法律语言具有以下三个标准。

其一,词语的准确性与特指性。语言本身就具有开放结构,不同的语词在不同的语言环境中意义不同;甚至不同知识背景的人对同一语词也有不同理解。作为具有普遍性的法律法规,需要尽力消解语词的模糊性,使不特定主体在按照法律法规进行行为安排时,可以产生一致的行为预期。简单地说,提高法律法规语言的准确性,使不同人对法律条文的理解大体一致。此外,我国汉语强调美学上的内涵,主张“只可意会,不可言传”。这在一定程度上会加剧语言的模糊性。因此,立法者须尽力摆脱个人的审美倾向,减少使用诸如“进一步完善”“一定比例”等词语,以准确朴实为立法语言的追求目标。除了语言准确性上的要求,法律的专业性也要求部分语词具有特定含义。例如,全国人大的《立法技术规范(试行)》规定,“以上、以下、以内”均含本数,“不满、超过”均不含本数。再例如,引用某项时,该项的序号不加括号,表述为:“第×项”,不表述为:“第(×)项”。这些语词在日常生活可能存在其他含义,或者存在其他表达方式,但为了保障法律的权威性与统一性,全国人大确定了部分语词的特定含义,使其具有了特指性。

其二,语句结构上的规范性与特指性。语言的句式类型一般分为陈述句、疑问句、祈使句等。法律条文表达一般只使用陈述句与祈使句,以保障法律条文的内在含义被准确理解。陈述句的感情色彩相对较弱,一般是陈述某种情形或事实。例如,“在本市行政区域内依法登记注册,符合国家中小企业划分标准的各类企业,适用本条例。”而祈使句由于情感助词的存在,情感色彩相对较为强烈,用于表达法律条文的态度与目的。例如,“市和区县(自治县)人民政府及其有关部门在不违反法律、法规规定的前提下,放宽市场准入,减少行政许可项目,不得限制中小企业进入法律、行政法规未明令禁止的行业和领域。”对于两类句式的使用,也存在规范性要求。一般而言,为了实现倡导、禁止某一行为的法律效果,会使用带有情态助词的祈使句;而为了表达客观存在的事实或情形,则使用陈述句。

其三,语句内容上的表达规范。法律法规是社会主体的正式行为规范,表达须严谨正式。对于事物的列举,应当高度概括且准确;对于事物的表述,应当使用其正式名称。除此之外,整部法律法规语言风格应当统一,这是语句内容表达规范性的内在要求。总而言之,法律文本本身既要满足词语上的简练准确,又要保持语句上的简洁规范,同时要保障整部法律法规语言风格的统一,进而尽力消解语言本身的模糊性以及语言结构的开放性;实现阅读者对法律条文理解的整体性统一。

二、促进型立法条文存在的语言问题

重庆市现行有效的省级促进型立法共9部,分别为《重庆市促进开放条例》《重庆市促进科技成果转化条例》《重庆市家庭教育促进条例》《重庆市就业促进条例》《重庆市科技创新促进条例》《重庆市农业机械化促进条例》《重庆市中小企业促进条例》《重庆市专利促进与保护条例》《重庆市人民代表大会常务委员会关于保障和促进统筹城乡综合配套改革实验工作的决定》。在对这9部地方性法规进行检视的过程中,可以发现重庆市促进型立法条文中出现的语言表达问题。

其一,语言表达口语化现象。由于促进型立法主要是为了促进某种观道德念或经济产业的发展,因此其面对的是受众对象是普通民众或从事特定行业的人员,其法律条文应当进行一定程度上的通俗化处理,但在这一过程中,须平衡法律权威性与语言通俗性之间的关系。《重庆市促进开放条例》第1条规定,“为促进扩大开放,推动经济社会又好又快发展,根据有关法律法规,结合本市实际,制定本条例。”其中“又好又快”发展即是一种偏口语化的表达,法律条文的规范性受到了影响。事实上,作为同一类型的《重庆市促进科技成果转化条例》就实现了较为理想的平衡。“为了促进科技成果转化为现实生产力,规范科技成果转化活动,加速科学技术进步,加快建设具有全国影响力的科技创新中心,推动经济高质量发展和社会进步,根据《中华人民共和国促进科技成果转化法》等有关法律、行政法规,结合本市实际,制定本条例。”“推动经济高质量发展”显然比“又快又好”更为正式严肃。

其二,法律条文逻辑矛盾。处于并列结构中的若干概念,在外延上应处于同一层级。例如,“苹果和香蕉等水果对人体而言都是有益的”这句话中“苹果”和“香蕉”这两个名词都处于“水果”这一概念的外延当中。《重庆市促进科技成果转化条例》第24条规定,“利用财政资金设立的研究开发机构、高等院校对其持有的科技成果,可以依法自主决定转让、许可或者作价投资,除涉及国家秘密、国家安全外,不需要报相关主管部门审批或者备案。”其中“国家秘密”与“国家安全”这两个概念显然不属于同一层级,而是互有交叉。因此,从逻辑上而言,本条规定存在矛盾或者说不周延之处。

其三,使用政治性话语过于频繁。“在立法中,对调整对象比较单一的法案,对其立法宗旨,可以分得细一些,而对调整范围较广的法案,其立法宗旨应适当予以高度概括,选择最主要的内容加以归纳,再加以表述。”[1]政治性话语的特点是宏大抽象,指向并不明确,主要表达的是一种价值立场。法律与政治本就互动共生,在法律法规中出现政治性话语本属于正常现象,但重庆市促进型立法中的政治性话语过于频繁,多次出现了诸如“思想大解放”“又好又快”“率先突破”等词语。这些词语使得法律条文指向性不够明确,立法宗旨无法聚焦,产生法规泛化之感。

其四,是不可判断的表述。促进型法以增益性措施为主,而对利益的增益常处于未然状态,因此,“对于一种增益的行为进行违法判断和侵权判断需要更加精确的法律技术和更加具有说服力的法学理论,而目前这种条件仍有待进一步成熟。”[2]在重庆市促进型法律文本中,如何促进科技成果落地、促进开放等增益性行政措施基本没有规定量化指标,也无相应的责任条款。因此,增益性条款是无责条款,从法律语言学来讲,是不可判断表述。例如,《重庆市家庭教育促进条例》第10条规定,“父母或者其他监护人应当对未成年子女进行社会公德、家庭美德、生活技能、行为习惯和身心健康教育以及法律、法规规定的其他教育,促进未成年人全面发展。”且不说我国民法典及未成年人保护法对此主题有相关规定,关于子女教育事实上是一个“法外空间”。法律既无力也无法干预,如此设置法律条文,所导致的结果只能是此条文成为无法判断的条文。

总而言之,重庆市促进型立法条文内容与结构上仍存在逻辑冲突、表达指向不明、价值判断过多等规范性问题。这在一定程度上影响了立法质量及立法目的的实现。

三、促进型立法文本规范性路径

通过对促进型地方立法法律文本的分析,可以看出促进型法律,在用词、用句、行文风格上对语言和文本的规范性关照不足。语言和文本不规范,反映出立法时的不严谨,其结果是法律适用上的无章可循,司法裁判时的“卡迪司法”。就促进型法而言,就是促进措施无法落地,效果不佳,法为具文。究其原因,与地方工作中法治思维欠缺有关,也与促进型法律本身的法理学研究不发达有关:

一是地方政府部门盛行工具主义的法治思维,当法律逾越边界去其他社会规范领地“包打天下”时,容易形成不规范的法律文本。首先,法律不理会琐细之事,法律规范与非法律规范在规制社会时有着不同的边界。尤其是法律规范与道德规范这两个主要的社会规范,有交叉也有彼此不同的功能领域。“法律与道德是按照不同的前提预设来设计各自的运行机制的”[3],法律规范依靠“外在观念”和“内在观念”共同作用,对违法者惩戒的刚性较强;道德规范多有赖于“内在观念”约束,侧重于自律和激励,对失德者惩戒的刚性不足。因此,法律规范应以“义务的道德”和“公共事务”的文明行为为限,否则,法律逾越调整范围,在“力所不逮”时只能采用道德训诫的方式而失去文本规范性;其次,各级人大及其常委会的立法是最严谨最权威的法治工作,应界定人大立法与政府立法和政府规范性文件之间的边界。当前,由于人大立法与政府立法缺乏合理划分机制,存在着“法规位阶高”而忽视规章、政府规范性文件作用的认识误区,仅追求政府规范性文件法制化地方立法化,导致权力机关与行政机关的职权错位[4],不但不能发挥政府规范性文件在促进区域社会经济发展的作用,而且有削弱立法威信之虞。

二是地方立法规划、立法需求与立法资源、立法能力之间存在着紧张关系,当地方部门为立法而立法时,外观的形式主义就取代了规范性诉求而成为立法优先考虑的因素。立法规划和立法需求,意味着立法动因的两种理性思维,立法规划具有明显的人为控制色彩,是建构理性思维下的立法观,体现了立法的理性建构的一面;立法需求则是问题导向,是实践理性思维下的立法观,体现了立法要从实际出发的一面。立法规划应立足于立法需求,来源于实践,并使实践“于法有据”。但当“立法需求”并非生成于实践,或者,当“立法需求”虽然在实践上有一定的依据,但更多的是地方主管部门要么为了表明自己在社会事务管理中的积极作为,要么为了建构完善的立法体系,“以为法制是可以通过人为立法像土木工程一样‘建设’起来的”[5],就容易存在“政绩立法”、“应付型”立法现象[6]。尤其是某项工作的法治保障成为考核测评的一项指标时,考核压力就直接构成立法的动因。

三是学术上对非强制性促进措施法治化研究不充分,当立法疏于维护法的形式理性时,法律文本必然带有实质非理性的不规范特征。“法律形式理性危机”话语支配下,学术上更多关注法律的实质正义立场,方法论上倾向于法的实用主义,在司法实践中采用社会科学综合的、经验的方法。但法律是实质理性与形式理性的统一,司法中情理法的运用,绝非构成在立法中排斥形式理性的理由。如果在立法中就无视法的形式理性的基础地位,则必然产出实质非理性的法,肇致促进型法律的非强制性措施成为“就事论事法”,进而在司法裁判时出现韦伯所称之“卡迪司法”。

语言和文本的规范性,并不是立法中的小问题。促进型立法工具主义行政驱动与法律规范性的法理学研究的滞后,使得促进型地方立法的语言不规范现象尤为严重,影响到促进型法律鼓励、倡导、指引效用的实现。要重树规范之规范性,需要法律职业共同体和地方主责部门共同践行科学立法精神,把形式理性置于立法理性思维的基础地位和优先地位,以规范的立法技术和制度设计来保障法律文本的规范性:

一是建立标准化信息化的立法技术支撑体系,通过立法技术的规范化来规范法律语言和文本。全国人大常委会法工委在立法实践基础上,制定了供内部工作人员参考使用的《立法工作规范手册(试行)》,2009年、2011年先后制定了《立法技术规范(试行)(一)》和《立法技术规范(试行)(二)》。立法技术规范为立法工作人员提供了统一明确的标准,一定程度上规范了用词、条文表述和文本结构体例,也有助于防范行政公文文风对法律文本的侵蚀。这是一个规范立法的有效措施,但仍有进一步拓宽技术规范适用范围、发挥其指导地方立法实践的空间。

二是建立法律文本合法律性控制制度,通过法律专业人士在立法中的有效参与来保障法律语言和文本的规范化。规范立法草案起草制度,将立法涉及的政策、价值、道德关照通过法技术手段融入实在法。法律语言不规范外在表现为文本的公文化,实质根源是法律人在法律草案拟定过程中的集体失语。尤其是促进型立法多为部门主导的立法,立法争议的焦点往往不在于法律表述的规范性,而仅在于利益的博弈、政策的协调,在这方面,法律专业人士参与不足,最终导致法律文本非“法言法语”化。因此,应将立法中的政策问题与法律问题做科学合理的界分,“立法程序的启动是政策问题,它的本质是政策制定过程中的议程设定”,而“立法程序的合法律性、将政策决策‘翻译’为法律文本的法律草案起草、法制统一维护”等就属于法律问题或与法律有关的问题[7],这些法律相关问题的解决,意味着“若干不同的实质合理性上升为统一的形式合理性”[8],其核心的环节就在于草案的起草,在此环节,应赋予法律专业人士足够的话语权。

三是构造以行政职责规范为核心的促进制度体系,通过对促进型法律形式理性的学理研究来规范法律语言和文本。法律文本规范性缺失,导致促进型法律整体上面临着拘束力弱、执行力差的实施困境,症结在于促进型法律多为制度创建,而制度未经法治化的充分转化。促进型制度完全可以实现法治化:(1)将促进型制度还原为职责性规范;(2)将职责性规范具体为一定的行政行为;(3)将职责规范和行政行为以规范的法律文本阐述出来。

首先,将促进型制度具体化一定的职责规范。促进型制度具有职责化的必要和可行性:首先,制度是描述性的,职责是规范性的,应将制度机制规定转换为职责性规定,使之具有硬约束性。职责性规范是权义复合型规范,而描述性的陈述不产生法律效力,加上道义模态词的陈述句,也只具有弱约束力。其次,将职责规范具体化为一定的法律行为。随着现代行政法的发展,行政行为外延的扩展已经是一种理论共识:“增加它的容量,不再将行政行为界定为强制性的、单方性的行政法律行为,而应从更广泛意义上来理解行政行为。”[9]因此,行政职责性规定都可以归集到“行政行为”这个概念之下。一些法律文本中的促进性职责以工作机制的形式表述,淡化了其中的行政行为特征。促进型法律文本的行为化构造,首先在体例上要做出调整,分则条款适当减少倡导性规范的使用,倡导性规范应集中于总则篇,以法律的原则性规定为主;其次,对鼓励性、倡导性、保障性规范可以辅之以利益利害关系,以一定的行政行为赋予参与者利益或减损其利益,通过积极的利益诱导和消极的利益权衡两种驱动机制实现所倡导的立法目的:“积极的利益诱导是指对服从行政指导者予以‘优待’。包括行政资助、增加外汇额度、附随津贴或奖励金、低息贷款、优先审批、予以特许、政府订货等。消极的利益诱导是指对不配合的相对方予以利益‘制裁’。诸如不予减免义务、减少资助、拒绝申请、公布不服从行政指导者的姓名及事实等。”[10]由此,通过行政行为公法权力介入参与促进工作的各行为体的行为,可以构筑公私法融合的规范化的促进型法律规范体系。再次,对行为规则进行形式理性化构造。现代法治具有实现诸如自由、平等、公平、正义、秩序、安全等价值理性功能,价值观是内化于心外践于行的,价值观最终要落实到行为规则上。因此,立法要实现价值诉求的行为化。促进型立法同样具有价值诉求,比如促进经济发展、促进社会和谐、促进科技强国等。立法应借助“行为”这个中介,搭建起制度价值与具体权利义务之间的桥梁,以“促进制度价值理性的确认—行政主体行为模式的确立—参与者权利义务生成”的逻辑进路,构建形式理性化的法律文本。

促进制度的法律规范化符合法律逻辑演绎“三段论”特征,法律逻辑演绎包括法律规范的立法演绎和法律适用两个方面,法律适用“三段论”是立法“三段论”逆向思维的结果。立法“三段论”是一种构造法律规范(T)的逻辑进路,法律规范的最终导向是形成法上“权利义务”(O),在法律规范(T)的构造中,法律效果(R)就是“权利义务”(O)的形成。因此,立法“三段论”是按照“制度的价值诉求(V)—行为模式(B)—权利义务(O)”的逻辑展开的。

促进制度的价值诉求,如前所述,主要是政策协调、利益博弈问题,是在立法动议形成后,立法草案起草前就应形成的立法共识,在立法的目的任务条款可以做集中表述,目的任务条款中的规范化,只涉及在逻辑上如何由具体到抽象、由直接到间接进行表述问题;当然,制度的价值诉求,贯穿于法律文本的全部规范之中,但在目的任务条款之外的分则条款中,价值是隐性的,法律条款所陈述的主要就是行为模式和权利义务。

行为模式的确立和权利义务的设置,法律规范的法理学研究已经多有论述,法律语言逻辑学更多的是强调“规范词”与行为模式的结合,按照法律语言逻辑学的规范要求,规范的法律命题是由“规范词和子命题两部分组成”,“规范词通常包括‘必须’、‘禁止’、‘允许’等”,“子命题是陈述行为主体实施或不实施某行为的命题”[11]。在既定价值导向的社会关系中,行为应符合法律命题的指引,遵循一定的行为模式“为”或“不为”,如果行为人的行为背离了法律规范的行为模式,则社会关系就演变成为“权利—义务”关系,由此产生义务,生成责任,完成理性化的文本构造,保证了促进型法律的规范性。

参考文献

[1] 王腊生主编:《地方立法技术的理论与实践》[M],北京:中国民主法制出版社,2007年,第91页。

[2] 田文利:《非强制性行政行为及其法治化路径研究》[M],北京:知识产权出版社,2008年,第161页。

[3] 蔡金荣:《文明行为立法的可能与限度——以六部地方性法规文本为中心》[J],北方法学,2018年第3期,第105页。

[4] 白利寅:《实现地方立法科学化的创新机制研究》[J],云南大学学报社会科学版,2019年第1期,第135页。

[5] 陈端洪:《立法的民主合法性与立法至上——中国立法批评》[J],中外法学,1998年第6期,第59-69页。

[6]戈含锋:《法律责任的立法研究——基于中国立法文本的分析》[M],北京:经济日报出版社,2015年,第138页。

[7]江辉:《论立法区分为法律问题与政策问题》[J],清华法学,2018年第5期,第77页。

[8]江必新:《领导干部的法治思维与法治方式》[M],北京:中国法制出版社,2014年,第86页。

[9] 石佑启:《论公共行政与行政法学范式转换》[M],北京:北京大学出版社,2003年,第178页。

[10]崔卓兰:《论行政指导及其法制化》[J],中国法学,1997年第1期,第47页。

[11]张大松、蒋新苗主编:《法律逻辑学教程》[M].北京:高等教育出版社,2007年,第166页。


现任领导

点击查看

联系方式

电话:023-67678772

地址:重庆市渝北区红锦大道60号

邮箱:rdyjsh@163.com