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关于推进民生实事项目票决制工作的思考

时间:2021-09-07

内容摘要:民生连着民心,民心关乎国运,民生实事项目关乎民心向背,关系百姓冷暖。一直以来,民生实事项目由政府决定、操办,政府要考虑各方需求,又要平衡多方诉求,不但辛苦,而且有时候政府拍板决定的实事与人民群众急需解决的问题在不同程度上存在一定的差距。推行政府民生实事项目人大代表票决制,先向广大人民群众征集意见,而不是政府先定,将民生实事项目决定权交给人民,在年初的人民代表大会上由人大代表投票决定,问计于民,问需于民,还政于民,把“为民做主”变为“让民做主”,这是坚持以人民为中心的发展思想的具体实践,也是促进基层民主政治建设落到实处的有效载体。

关键词:民生实事;人大代表;票决制。

    一、基本概念

民生实事项目票决制,是指政府在广泛听取、充分吸收人民群众意见的基础上提出民生实事候选项目后,由人大代表以无记名形式,在人代会上按照既定规则通过票决的方式确定出实施项目,确定后的民生实事项目由同级政府组织实施,并接受人大代表和人民群众监督和评价的制度。

民生实事项目票决制起源于2008年浙江省宁海县,随后于2017年在浙江全省推行。追溯票决制的渊源,就是发端于习近平同志在浙江工作时提出的“为民办实事”长效机制。浙江历届党委、政府高度重视保障改善民生工作。“为民办实事”长效机制是习近平同志在浙江工作期间提议并主持建立的。2004年10月,浙江省委、省政府在总结实践经验的基础上,制定出台《关于建立健全为民办实事长效机制的若干意见》,比较系统地提出了涵盖社会保障、医疗卫生、生态环境、科教文化等十个方面重点领域的实事内容,并建立民情反映、民主决策、责任落实、督查考核等一系列工作机制,使为民办实事工作制度化、规范化。习近平同志多次指出,为民办实事,重在落实,贵在坚持。要把群众的呼声作为第一信号,问需于民、问计于民、问情于民,做到让人民群众参与,让人民群众做主,让人民群众受益,让人民群众满意。

票决制就是“为民办实事”长效机制的升级版。票决制实施分为征集、初定,审议、票决,监督、评估三个阶段六个环节,由政府主导项目征集,通过人大途径征集的代表意见建议最终归集到政府。政府筛选形成候选项目,经过党委常委会、人大常委会讨论审议后,提交同级人民代表大会。经代表审议和票决后确定正式项目,由政府组织实施,人大常委会组织代表开展视察、检查等活动,年中听取项目进展情况,年终开展绩效评估和满意度测评,形成一个闭环。在“为民办实事”长效机制的基础上创新推动票决制工作,拓展了社会主体的参与面,让党委、人大、政府和社会各界都充分参与其中,为党委、政府科学民主决策和管理公共事务搭建了制度载体,为人民群众参与重大决策与民主监督提供了科学路径,使改革发展成果更多更公平惠及群众。

民生实事项目票决制,对充分发挥人大代表主体作用,推动政府工作科学化、民主化有着积极的意义。一是有利于进一步扩大基层民主,丰富人民当家作主的政治内涵。民生实事项目票决制巧妙地将民生实事项目的选定、议决、监督、评价等诸多环节,引入人民代表大会制度轨道上来。从项目的征集、初定,到代表审议、票决,再到项目实施的监督、评估,人大代表自始至终参与其中。人民群众通过人大代表会前走访、参与意见征集、公告票决结果、公示项目进展情况等,增进对民生实事的知晓度和参与度。二是有利于推动政府民生决策的科学化。把民生实事项目的最终确定权完全地交到代表手中,运用代表集体智慧,可以使项目决策建立在广泛的民意基础之上,使公共财政尽可能惠及大多数群众,提高公共财政的使用效率,增强决策的科学性。三是有利于满足人民群众所思所想所盼。民生实事项目票决制通过在人民群众关心关注的事项中选取项目,以人大代表票决的形式充分吸收人民群众的意见建议,使民生实事项目实现政府决策与群众需求的精准对接、高度融合,真正把人民群众的所需、所盼、所忧的事办好,使群众的获得感、幸福感、安全感更加充实。

二、市内外开展民生实事项目人大代表票决制现状

从全国来看,推行民生实事项目人大代表票决制较早的地区是浙江省。2008年,浙江省海宁县力洋镇、大佳何镇为解决久拖未决的镇客运站修建问题,率先探索实施民生实事人大代表票决制,帮助解决了土地征收问题,大大推动了镇客运站修建进度。此后,民生实事项目人大代表票决制逐步在浙江省其他地区开始探索、推行。目前,浙江省实施该制度的深度和广度领先于全国其他省市。全国除浙江以外的其他省市和地区,包括重庆在内,多是从2017、2018开始探索。2018年,市委第五次人大工作会议明确提出“建立完善重大民生实事项目代表票决制”。重庆地区沙坪坝区、綦江区等区县对民生实事项目人大代表票决制的探索先于其他区县。

表1  2018年—2020年区县重点民生实事项目类型表

项目类型

2018年

2019年

2020年

占比

件数

件数

件数

市民健康

96

99

52

8.7%

优生优育

32

33

0

2.9%

教育惠民

64

66

52

7.25%

文化共享

64

66

0

5.8%

社会保障

64

99

104

10.14%

城市建设

96

132

52

11.59%

环境保护

32

0

0

1.45%

便民服务

64

33

52

5.8%

就业促进

32

33

0

2.9%

交通出行

192

99

260

20.29%

城市管理

96

165

364

21.74%

治安提升

32

0

0

1.45%

合计

800

825

936

100%

2018年,市委第五次人大工作会议明确提出“建立完善重大民生实事项目代表票决制”。今年5月,重庆市人大常委会报经市委同意,印发了《关于全市乡镇年度民生实事项目人大代表票决工作的指导意见》,从项目征集、项目论证、项目审议、项目票决、项目实施、项目监督等六个环节对民生实事项目人大代表票决工作进行了规范,率先于全国大多数省市在乡镇一级全面推行了民生实事代表票决工作。随后,全市许多区县人大也出台了相关规定。民生实事代表票决工作在我市进入了一个崭新的阶段。目前,全市38个区县(自治县)人大已经有17个开展了区县人大一级的民生实事代表票决工作,36个区县人大指导乡镇人大开展了民生实事代表票决工作,12个区县已经在所有的乡镇人大全面推行了民生实事代表票决。

从全国其他省市来看,除浙江省、上海市在推行民生实事人大代表票决制有着丰富的经验以外,其余地区均处于探索阶段,特别是在省市一级缺乏相关规定。虽然有如四川眉山、山东寿光、湖南株洲等个别地级市、县区人大有所推进,但并没有哪个省市在一级全面开展。

表2:部分地区人大开展民生实事项目票决制工作情况

程序

地区

项目征

集环节

项目初

选环节

项目票

决环节

项目实施与监督环节

项目评

估环节

浙江宁海县

党委、人大、政府成立领导小组开展广泛征集

领导小组提出初步方案→征求意见→预算评估→交由党委、政府、人大会议确定

政府在人代会上报告项目情况→代表团审议→全体代表无记名投票→差额票决

政府:实施

人大满意度测评

人大:日常监督

上海浦东区

政府:以自身条块渠道征集+通过网站、报纸、电视等征集项目+将群众受益面大、急需解决的事项纳入建议项目。匡算预算安排

部门提项目及预算方案→政府审核项目及预算→征求意见→进行初选,开展可行性研究→再次征求意见→形成民生实事项目候选项目建议方案

政府在人代会议期间,在全体会议或主席团会议作说明→代表团审议,可进行询问,政府及部门应询→全体代表无记名投票票决→票决结果由大会主席团当场宣布,交向社会公布。

政府:编制项目实施计划→实施→对项目进行绩效评价。

政府就项目完成情况向人代会报告→人大满意度测评

人大:纳入年度监督计划开展日常监督+可通过质询、特定问题调查+委托区审计机关进行审计。

人大:组织区人大代表征求实事及预算意见

山东寿光

由政府向社会各界公开征集意见。

政府及其相关部门综合各方意见,筛选确定候选项目

政府提出建议草案→代表团审议→分团投票、集中记票,大会集中投票均可

政府:实施

来年人代会表决完成情况+对未获表决通过的项目,进行处理。

人大:人大常委会跟踪监督+各城区代表小组工作监督。

人代会确定一批重点民生实事交政府办理。

三、民生实事项目人大代表票决制工作中存在的主要问题

由于民生实事代表票决工作在我市还处于起步阶段,虽然当前各方对于加快推进该项工作的认识已相对统一,但实践操作中还存在一些需要规范和完善的突出问题。

(一)项目内涵理解不够到位。从今年的候选项目和票决产生的民生实事项目,以及区县政府以往每年的民生实事项目来看,有的区县部门把政府重大建设工程项目等同于民生实事项目;有些民生实事项目的资金来源于上级财政,属国家或重庆市要求必须实施的项目,非区县政府主动谋划;有的项目内容与民生关联度不够,或普惠性不强;有的跨年度项目,年度目标不够明确,可评价性不强。

(二)前期准备工作不够充分。一是征集面不够广泛,民意基础相对不足。由于今年是代表票决制工作全面铺开的第一年,征集工作提前量不够,渠道较为单一,范围较窄。虽然一些项目征集也经历“几上几下”的程序,但主要集中在政府部门、街镇、村、社区工作人员中,代表在前期项目征集中参与面不广,群众参与度更低。各类媒体、线上线下代表联络站等的作用没有充分发挥。在项目征集问题上,政府与群众、代表与选民之间尚缺乏有效沟通。二是票决时,提交的项目内容细化和量化程度不足。候选项目的具体信息量偏少,有些甚至缺失投资概算、项目量化目标等主要信息,给代表审议和下一步监督带来不便。

(三)项目监督评估机制有待完善。项目监督评估尚缺乏完善的工作机制。今年是探索民生实事项目人大代表票决的第一年,票决制工作办法虽然对项目监督评价事宜进行了规定,但尚未真正实施,效果有待检验,有效的监督手段需进一步探索完善。

(四)代表积极性调动不够充分。从今年实践看,代表的参与热情不够高,代表团组审议候选项目时,审议不够充分。分析原因,一是因为票决制实施时间尚短,对代表票决制宣传不够,部分代表认识不到位,只关心关注自己所在区域的项目,对其他项目关注度不高;二是会上对票决制实施情况说明不详细,代表审议无从着手,票决存在盲从性和被动性。

(五)票决新情况新问题有待探索。一是镇人大如何开展民生实事项目票决,街道的人大代表如何行使监督所在区域民生实事项目的权力,目前尚需摸索。二是由于年度财政预算与候选项目同时提交人代会,如何做好项目预算与年度财政预算的无缝对接也是基层关注的问题。

表3:2017年——2019年区县重点民生实事项目实施进度及预算执行进度表

年度

项目数

完成项目数

完成率

预算执行进度

2017

800件

416件

52%

85.98%

2018

825件

561件

68%

34%

2019

936件

676件

81.25%

51.67%

四、民生实事代表票决工作中存在问题的原因分析

我市民生实事代表票决工作所存在的问题,我认为主要因为以下三点原因:

(一)民生实事项目公开程度不够,代表了解不充分。民生实事项目候选项目征集多以政府为主导,主要通过部门征集和调研座谈等渠道征集后,由政府组织筛选初定。项目征集对象主要为机关、村、社区工作人员,渠道单一,范围较窄,群众参与度低。在人代会审查计划和预算草案中,缺乏专门的民生实事项目计划和预算编制,导致代表对民生实事项目审查无从着手,参与热情不高。政府对民生实事项目的宣传,在宣传范围方式上也较为单向,网络媒体等新媒体宣传方式还未完全运用,政府与群众缺乏充分有效沟通,导致群众对民生实事项目知晓率低。

(二)部分民生实事项目“部门化”色彩浓厚,缺乏“民生性”。区县政府确定民生实事项目,通常将收集意见与部门工作对接挂钩。在项目申报上,有的部门积极性不高,担心项目列入民生实事后进度不畅,忧于考核落后被追责。在具体申报项目时,更多考虑任务完成的可行性,而对项目是否能解决问题,满足群众需要没有充分考虑,造成民生实事项目与民生关联度不够,普惠性不强,年度目标不够明确,可实施性不强。部门对民生实事项目推动重视不够、统筹谋划不到位、推动不力、行动迟缓。对申报的民生实事项目不按部门年度工作主动谋划,对已确定或规划项目前期准备工作不足,被动等待在区级民生实事项目确定后才启动调查摸底、可行性论证或项目选址等工作,在项目实施中屡屡出现变更调整、重新选址、重新设计方案、招投标流标等情况,影响了项目实施进程和预算执行进度。

(三)项目筛选存在政府“代民作主”的现象。区县政府确定民生实事项目虽然注重从人大代表建议和政协委员提案中进行选取,但缺乏听取社会各界意见和人大代表票决等程序,项目收集的广度和深度不够。在项目安排中,囿于财力限制和政府工作安排,项目安排中属政府职能的常规工作项目较多。部分民生实事项目多从政府及部门年度工作为出发点,与区内群众关心关注的民生需求没有精准对接,存在“代民做主”现象,导致人民群众对民生实事项目的获得感不强。

五、做好民生实事项目人大代表票决制工作的建议

当前,重庆市民生实事项目代表票决制工作仍处于起步阶段,更需大力加强。现根据调研所得,就做好我市的代表票决制工作,提出以下建议:

(一)深化对代表票决制工作的思想认识。民生实事项目人大代表票决制,是我省基层民主政治建设的实践创新,是人大依法讨论决定重大事项、充分发挥人大代表作用的有效举措。做好代表票决制工作,必须进一步深化对这项工作重要性的认识,充分认识到这一实践创新的过程,贯穿了党委决策、人大决定、政府执行、公众参与的权力运行设计理念,融合了票决民主和协商民主的各自优势,强化了对权力运行的规范与制约;充分认识到这项工作,把“为民办实事”作为首要原则,让民生实事项目从“领导拍板”变为“代表票决”,使党委的决策部署和人民群众反映强烈的诉求有机结合,并通过人民代表大会这一制度载体实现其法治化,充分践行了“以人民为中心”的发展思想;充分认识到这项工作,实现了人大决定权与监督权的有机结合,人大工作力量和资源的有效整合,人大代表闭会期间履职积极性的有效激发,使人大职能作用得以更好发挥。

(二)把握代表票决制工作的工作原则。在开展代表票决制工作时,要切实把握好四项工作原则:一是坚持党的领导。把代表票决制工作纳入地方党委的重要议事日程,候选项目应提交同级党委研究或党委按照法定程序向人大提出建议,积极争取党委对代表票决制工作的领导和支持。二是坚持发扬民主。始终坚持以人民为中心的发展思想,尊重代表主体地位,扩大公民有序参与,广泛听取社会各界意见建议,最大程度地把人民意愿体现到代表票决制工作的各个环节。三是坚持规范实施。依法依程序开展工作,不越位、不缺位,切实做到权限法定、运作规范、程序简明、管用可行。四是坚持效果导向。以代表积极参与、项目有效实施为目标,因地制宜、实事求是、稳妥推进,讲求效果导向,注重数量服从质量,防止形式主义。

(三)理清民生实事项目的基本内涵。对民生实事项目内涵,可从四方面把握:一是以政府财政性资金投入为主。以上级财政资金、社会资本投入为主的项目,一般不宜认定为政府民生实事项目。二是具有普惠性、公益性和区域平衡性,且社会效益较为突出。注意区分民生实事项目与政府重大投资项目,注重项目的普惠性、公益性和社会效益,同时兼顾区域平衡。项目应以民生类公共事业项目为主,可重点选取教育、医疗卫生、劳动保障、科技文化、环境保护、公民素质提升、公共设施建设等领域。在符合这一标准的前提下,根据实际尝试多角度多方位认识和把握。三是有明确的实施目标。原则上应选择当年可以完成的项目。个别确需跨年度分步实施的,应提出明确可评价的年度阶段性目标。四是数量服从质量。候选项目应具可行性,政策处理和资金、土地等要素保障基本到位。配合上级政府组织实施、由本级政府实施续建以及配套主体项目辅助建设的项目,一般不宜列入候选项目。候选项目数量应根据实际确定。

(四)规范代表票决制工作的基本程序。代表票决制工作分为三个阶段六个环节,即项目征集初定阶段(含征集和初定两个环节)、审议票决阶段(含审议和票决两个环节)、监督评估阶段(含监督和评估两个环节)。做好代表票决制工作,必须明确各个阶段的责任主体,规范各个环节的工作程序。

1.在项目征集初定阶段。要加强对民生实事项目的统筹工作,项目征集初定阶段应坚持发挥政府的主导作用。

在项目征集环节,由政府按照“统筹兼顾、突出重点,尊重民意、普惠共享,量力而行、尽力而为,可检可评、注重实绩”的原则,通过自身条块渠道和其他各种途径,于每年9-10月着手开展征集工作,不搞部门“拼盘式”选项。与此同时,人大要积极发挥自身优势,依托线上线下代表联络站、代表履职平台、街道议政会等多种形式,组织代表广泛听取人民群众意见,积极提出意见和建议。

在项目初定环节,政府对征集到的建议项目,应按照急需先立、成熟先立、好中选优的原则进行研究筛选,并通过书面征求、座谈征求、媒体征求等多种形式,再次广泛征求人民群众意见。在此基础上,政府形成候选项目建议方案,征求同级人大意见后,提交同级党委研究审定,再按程序报同级人大审议通过,作为提交人代会票决的候选项目。候选项目确定后,政府应提前将相关资料印送同级人大代表,以便代表会前开展调研和视察,为审议做好准备。这一环节,人大要适度参与。与项目内容相关的人大相关专(工)委和镇人大主席团、街镇人大工委,要按照职责分工,通过一定形式开展调研,及时提出人大的意见建议。同时,为适应民生需求结构的变化,政府应根据群众需求和地方实际,建立动态候选项目库,为征集候选项目储存充足的备选资源。

2.在项目审议票决阶段。候选项目由政府提交每年年初举行的同级人代会。此阶段,人大负有组织职责,大会期间可成立大会秘书处实事项目票决工作组,具体承担组织服务工作。

在项目审议环节,会议日程安排上,要安排政府就候选项目确定过程和每个候选项目的具体情况(包括项目名称、项目背景、主要内容、实施主体、投资额度、资金来源、完成时限、相关要求等),在全体会议或主席团会议上作说明,并书面印发全体代表,确保每个项目都“过程可查、结果可评、成效可检”;要保证代表有充足的审议时间,政府相关部门要安排负责人列席审议,接受代表询问。

在项目票决环节,根据实际,区县、镇两级人大建议在全体会议上票决。具体操作时,应先由人民代表大会通过票决办法,明确候选项目的差额比例、表决方式、项目确定和公布方式等。经审议后的候选项目,应在全体会议上由代表以无记名方式进行表决,并按得票数过全体代表半数以上、从高到低按预定的应选数确定正式实施项目。票决结果当场宣布并向社会公布。票决落选的项目,如已纳入年度财政预算盘子,政府可作为一般性民生实事项目,交由相关部门根据财力状况组织实施。

3.在项目监督评估阶段。为确保项目有效实施,此阶段,人大要切实发挥监督作用。监督的具体组织和实施,区县人大可由常委会会议统筹,项目内容相关的人大专(工)委负责;镇人大由镇人大主席团负责。

在项目监督环节,政府应在人代会后规定期限内根据票决结果进行项目任务分解,明确责任单位、责任领导、计划推进的时间节点,书面报同级人大;在实施期限内,定期向人大报告推进情况。人大要将项目实施列入年度监督计划,谋划好项目实施的日常监督和重点监督。日常监督,可按项目内容建立以人大专(工)委牵头、相关专业人大代表为主体的监督小组,按照政府报送的项目任务分解和实施计划,通过视察、调研、听取汇报等方式跟踪监督项目进展。重点监督,可就日常监督中发现的重点难点问题和群众关注度高的项目,运用多种方式加强重点监督检查。对涉及下辖多个行政区域的项目,可上下联动开展监督。

在项目评估环节,人大可牵头成立以代表为主体、项目相关领域及法律、财务、规划、建设、审计等专业人员参与的评估小组,对项目实施情况进行预评估,预评估结果作为人大满意度测评的参考。区县人大可先在每年10月左右召开的人大常委会会议上听取和审议民生实事项目实施进展情况的报告,镇人大可先在年中召开的人代会上听取和审议民生实事项目实施进展情况的报告,到第二年年初召开的人代会上再听取和审议政府上一年度民生实事项目完成情况的报告。项目完成情况的满意度测评,可在年底人大常委会上进行,也可在人代会上进行。测评结果由大会主席团向全体代表报告,并报同级党委,纳入年度相关工作考核内容。对遇不可抗力确需调整的项目,政府应及时报请人大常委会或镇人大主席团会议审议同意,并报下一次人代会备案;对未能如期完成的项目,政府应向人代会作出解释与说明;对项目执行不力造成严重后果的,人大要通过询问、质询、特定问题调查等方式强化监督,追究责任。

(五)营造代表票决制工作的良好环境。一是积极争取党委支持。人大要主动向党委汇报,积极争取党委的支持,将代表票决制工作纳入党委政府的重要议事日程,结合本地实际出台具体的推进制度。二是探索解决全覆盖的难点环节。区县人大要加强对镇(街道)人大代表票决制工作的指导。三是加强代表培训。按照民生实事项目的内涵,有针对性地开展代表培训,进一步提高代表的调研、审议和监督能力。有条件的地方可重点培养一批履职能力强、专业素养高的代表,组成代表专业小组,使之成为项目监督的主力军。四是营造良好的舆论氛围。要积极争取党委宣传部门、新闻媒体的支持,围绕项目征集、审议票决、项目推进、代表监督等关键环节,加大在主流媒体和网络等新兴媒体上宣传力度,使广大群众和社会各界充分了解代表票决制的重要意义、基本程序、实施效果,进一步凝聚共识。

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